اداره ایران به شیوه شورایی و یا از طریق «حکومت های محلی» با تاسیس «انجمن های ایالتی و ولایتی» از آغاز مشروطه تا کنون یکی از گره های اصلی سیاست در ایران بوده و تا کنون کسی از پس باز کردن آن بر نیامده است. بحثی پر مناقشه که برای شناخت آن ناگزیریم تا پیشنیه تاریخی آن را خوب بدانیم.
دو گانه ساختار سیاسی «متمرکز و غیر متمرکز» و رابطه آن با «استبداد و آزادی» دست کم از دوره مشروطه تا کنون موافقان و مخالفان زیادی داشته است. برخی از نگاه ملی گرایانه ایجاد نظم و یکپارچگی در کشور را با وجود یک نظام سیاسی متمرکز ممکن دانسته و برخی نیز معتقدند که ایجاد دموکراسی در کشور در گروی تاسیس یک نظام سیاسی غیر متمرکز است. درباره کمیت و کیفیت نظام غیر متمرکز نیز اختلافاتی وجود دارد. برخی گفته اند حکومت غیر متمرکز صرفا با ایجاد «ایالت های فدرال» محقق می شود در حالی که برخی دیگر آن را مترادف با «تجزیه ایران» می دانند و معتقدند تشکیل وجود شهر و روستا برای تحقق یک حکومت غیر متمرکز کفایت می کند.
بررسی تاریخچه سیاست محلی در ایران جای بررسی و مطالعه عمیق دارد که ورود به آن در توان و رسالت یک نوشته یا حتی رسانه نیست. با این حال در این مقاله می کوشم تا تحولات مربوط به این موضوع مهم را به طور خلاصه در پنج دوره بررسی کنم و نظریات موجود در هر دوره را تشریح سازم تا بتوانیم چشم اندازی به آن پیدا کنیم.
«سیاست خرد» در مشروطه اول
پارلمان محلی در ایران نیز قدمتی برابر سابقه پارلمان ملی دارد. در دوره مشروطیت، «سیاست محلی» نیز از دغدغه مشروطه خواهان بود. از این رو تشکیل «انجمن های ایالتی و ولایتی» در قانون اساسی مشروطه گنجانده شد و برای اجرای آن «قانون تاسیس انجمن های ایالتی و ولایتی» نیز به تصویب اولین مجلس مشروطه رسید.
در دوره قاجاریه تقسیمات کشوری بر پایه ایالت و ولایت قرار داشت. ایالت در واقع معادل استان و ولایت معادل شهرستان بود. بر اساس قانون مصوب مجلس، هر ایالت دارای یک «حکومت مرکزی» می شد که اداره ولایات خویش را عهده دار بود. شیوه کار بدین ترتیب بود که ابتدا انجمن های ولایتی با رای مردم تشکیل می شد و هر انجمن نماینده ای را به انجمن ایالتی معرفی می کرد. در واقع اعضای انجمن ایالتی به احتساب تعداد ولایات آن تعیین می شد.
انجمن های ایالتی و ولایتی اختیاری برای قانونگذاری نداشتند اما می توانستند بر قوانین مصوب مجلس نظارت کنند و به شکایات واصله از حاکمان و والیان شهر رسیدگی نمایند. در کنار این دو انجمن، «انجمن بلدیه» نیز بر پایه «قانون بلدیه» تشکیل شد که همان وظایف شورای شهر را بر عهده داشت. اداره بلدیه نیز بر عهده رئیس انجمن که او را «کلانتر» می گفتند، قرار داشت. انجمن های بلدیه اختیاراتی در حوزه امور شهری، اقتصادی و اجتماعی داشتند و حتی در تعیین نرخ
کالاهای عمومی نیز مشارکت می کردند.
انجمن های ایالتی و ولایتی و همچنین انجمن های بلدیه نقش مهمی را در حفظ مشروطه ایفا کردند. شاید بتوان گفت وجود
همین انجمن ها بود که نهضت مشروطه را در تبریز و مناطق بختیاری نشین و گیلان و خراسان تقویت کرد و نهایتا توانست از پس استبداد صغیر محمدعلی شاهی را برآید. اما از سوی دیگر به علت شرایط آن دوره از جمله بی سوادی مطلق، فقر، قحطی، جنگ های داخلی و بین المللی، وجود این انجمن ها نتوانست آزادی و دموکراسی برای ایران به ارمغان آورد و سیاست محلی در ایران را نهادینه کند. این فرآیند نهایتا در پی سیاست و شاید الزامات دوره رضا شاه متوقف شد و با روی کار آمدن پهلوی اول، نظام متمرکز سیاسی انجمن های ایالتی و ولایتی را تعلیق کرد.
«سیاست خرد» در مشروطه دوم
از اشغال ایران در سال ۱۳۲۰ تا کودتای ۲۸ مرداد را می توان دوره مشروطه دوم خواند. از این جهت که دوره سلطنت مطلقه برای مدتی هر چند کوتاه پایان یافت و امور بر پایه قانون اساسی بازگشته بود. محمدرضا پهلوی در آن دوره پادشاه جوانی بود که به ملزومات مشروطه شاید به جبر سن و سال و و همچنین تجربه ناکامی پدرش پایبند بود. در آن دوره هرچند دولت های بی ثبات زیادی روی کار می آمدند و دربار نیز همچنان بر روی کار آمدن دولت ها اعمال نفوذ می کرد اما فضای سیاسی نیز باز شده بود و برای توسعه و تعمیق سیاست محلی در کشور مساعد بود. از سوی دیگر پس از رشد اندیشه های مارکسیستی در ایران و فعالیت آزاد حزب توده، اندیشه شورایی جلوه بیشتری نزد مردم یافته بود. دست کم قوانین مربوط به سیاست محلی در سه دولت ساعد، رزم آرا و مصدق طرح و بررسی شدند اما تنها قانون انجمن های شهری و لایحه قانونی شهرداری در دولت های ساعد و مصدق به تصویب رسید اما هیچگاه فرصت اجرا نیافت. بر اساس لایحه دولت ساعد، انجمن شهر به مدت ۶ سال تشکیل می شد و اعضای آن متناسب با جمعیت شهر بود. در شهرهای بزرگ از جمله تهران «انجمن برزن» یا شورای محله نیز پیش بینی شده بود.
اما ایده «رزم آرا» احیای انجمن های ایالتی و ولایتی پیش بینی شده در قانون اساسی مشروطه بود که بسیاری آن را طرحی برای تشکیل «حکومتی فدرال ایران» توصیف می کردند. کاوه بیات در «مجله گفت و گو» نوشته است رزم آرا از حمایت آمریکا برای نخست وزیر شدن برخوردار بود و الگوی حکومت داری در آمریکا را بسیار می پسندید و معتقد بود که با تنها ایجاد یک حکومت فدرال و واگذاری امور به شهرستانها می توان در ایران دموکراسی ایجاد کرد. اما مصدق چنین لایحه ای را طرح تجزیه ایران می دانست و او را سخت بر آشفته بود. مصدق و فاطمی با توجه به قدرتمند بودن سران محلی در مناطق مختلف کشور و همچنین نفوذ نیروهای انگلستان و شوروی، ( تجربه جمهوری پیشه وری در آذربایجان و جمهوری ملا محمد قاضی در مهاباد) بر این باور بودند که اجرای چنین طرحی می تواند به ادعاهای استقلال طلبی دامن بزند و جنگی داخلی راه بیفتد.
مصدق با احیای انجمن های ایالتی و ولایتی مشکلی نداشت. او حتی با ایده تشکیل یک حکومت فدرال در ایران نیز به سبک سوئیس یا آمریکا موافق بود به شرط آن که رفراندومی برگزار شود و در آن مردم با تشکیل یک حکومت فدرال موافقت کنند. کلام اصلی مصدق این بود که ابتدا باید به مردم آزادی داد تا اعضای شورای شهر، انجمن های ایالتی و ولایتی و مجلس شورای ملی خود را انتخاب کنند، سپس درباره خودمختاری تصمیم گیری کنند. از این رو مشکل مصدق با لایحه رزم آرا بیشتر مسئله زمان بود. البته مصدق تنها مخالف لایحه رزم آرا نبود. بلکه محمدرضا شاه و آیت الله کاشانی نیز با این لایحه مخالف بودند.
اما آنچه رزم آرا می گفت با برداشت مخالفانش انطباق نداشت. همان گونه که کاوه بیات از متن مذاکرات مجلس نقل کرده، رزم آرا نقل قول مطبوعات وقت مبنی بر اعطای خودمختاری به استان ها را تکذیب کرد و گفت قرار است فقط اختیاراتی در حوزه اجتماعی، فرهنگی و بهداشت کارها به مردم سپرده شود و سایر امور در ید دولت مرکزی باقی خواهد ماند.
علیرغم گشایش های سیاسی در دوره مشروطه دوم، بی ثباتی سیاسی در ایران همچنان مانع بزرگی برای پیاده کردن سیاست خرد و واگذاری امور محلی به مردم بود. پس از تصویب قانون انجمن های شهری در سال ۱۳۲۸، تا کودتای ۲۸ مرداد که فضای سیاسی را بار دیگر مسدود کرد؛ دست کم شش دولت روی کار آمد. دو نخست وزیر ترور و یک نخست وزیر با کودتای نظامی برکنار شد. تنها پیشرفت روزهای پایانی مشروطه دوم تصویب لایحه قانونی شهرداری بود. بر اساس این قانون شهرداران از سوی انجمن های شهری انتخاب می شدند و دولت دیگر اعمال نظری در این زمینه نمی کرد.
«سیاست خرد» از کودتای ۲۸ مرداد تا انقلاب ۵۷
پس از گذشت ۱۰ سال از کودتای ۲۸ مرداد، جان اف کندی در آمریکا روی کار آمد و دوران خوش محمدرضا شاه با آیزنهاور جمهوریخواه به پایان رسید. شاه که تاج و تخت خویش را مدیون آمریکایی ها بود؛ ناگزیر شد تا در جهت سیاست های جدید دولت آمریکا، به نخست وزیری کسی رضایت دهد که هم نزدیک به جبهه ملی بود و هم میانه خوبی با دموکراتها داشت. روی کار آمدن امینی با اصلاحات ارضی و انقلاب سفید توام شد. امینی که اقتصاددان بود و پیشتر در وزارت اقتصاد رشد کرده بود، مجری طرح اصلاحات ارضی علیرغم مخالفت شدید روحانیون و ملاک شد. شاه نیز از حضور امینی در مقام نخست وزیری رضایت نداشت و او را وادار به استعفا کرد و اسدالله علم دوست نزدیک خویش را به نخست وزیری برگزید. در دوره علم لایحه «انجمن های ایالتی و ولایتی» بار دیگر مطرح شد. شاه یا خود می خواست مردم را در مدیریت محلی سهیم کند یا از روی فشارهای خارجی دست به اصلاحات اجتماعی زده بود. در این لایحه ضمن تشکیل انجمن های ایالتی و ولایتی، دو تحول تاریخ ساز مهم سیاسی، اجتماعی نیز روی داد که نقطه عطف جدایی نهاد روحانیت از نهاد سلطنت شد. هر چند این دو تحول ارتباط مستقیمی با موضوع سیاست محلی ندارد؛ اما باعث شد تا اجرای سیاست خرد در ایران بار دیگر به تعویق افتد.
حکومت وقت شاه با اعطای «حق رای به زنان» و همچنین «برابری ادیان در قانون» به مصاف روحانیت رفت اما در این میان «توسعه محلی» بار دیگر قربانی نزاع های کلان شد. روح الله خمینی در تلگرامی خطاب به شاه نوشت: «بسم اللَّه الرحمن الرحیم. حضور مبارک اعلیحضرت همایونى. پس از اهدای تحیت و دعا، به طورى که در روزنامه ها منتشر است، دولت در انجمن هاى ایالتى و ولایتى، «اسلام» را در رأی دهندگان و منتخبین شرط نکرده؛ و به زنها حق رأى داده است. و این امر موجب نگرانی علماى اعلام و سایر طبقات مسلمین است. بر خاطر همایونی مکشوف است که صلاح مملکت در حفظ احکام دین مبین اسلام و آرامش قلوب است. مستدعی است امر فرمایید مطالبی را که مخالف دیانت مقدسه و مذهب رسمى مملکت است از برنامه هاى دولتى و حزبى حذف نمایند تا موجب دعاگویی ملت مسلمان شود.»
اما به باور محمد بسته نگار این تنها دغدغه روحانیت نبود. اجرای این قانون موجب میشد تا رعایا که تا آن زمان از هیچ حقی در اداره امور برخوردار نبودند، نمایندگانی در شورای روستا داشته باشند و از این طریق بتوانند در اداره امور مشارکت کنند. همچنان که بر اساس قانون اصلاحات ارضی توانستند از حق مالکیت زمین بهره مند شوند. سهیم شدن بخش مهمی از جامعه که هنوز رعایا خطاب می شدند؛ گام مهمی به سمت دموکراسی بود و از طرفی منافع روحانیت و خوانین را نیز در خطر قرار می داد.
«سیاست خرد» پس از انقلاب ۵۷
برخورد میان شاه و روحانیت بر سر تاسیس انجمن های ایالتی و ولایتی، سرانجام به سقوط نظام سلطنتی انجامید. از فردای روز انقلاب، مسئله لاینحل سیاست محلی بار دیگر رخ نمایاند. بسیاری از استانهای مرزی نشین خواستار خودمختاری بودند. سازمان های مارکسیستی از جمله فدائیان خلق نیز از این درخواست حمایت می کردند و خواستار تاسیس حکومت شورایی بودند. در مقابل شورای انقلاب و دولت موقت بازرگان که جانشین شورای سلطنت و دولت بختیار شدند؛ با ارائه خودمختاری به کردها، عرب ها و ترکمن ها مخالف بودند هرچند موضع روشنی در برابر تشکیل شوراها نداشتند. در این میان تنها شخصیتی که مدافع حکومت شورایی بود و اداره کشور توسط شوراها را توصیه می کرد، محمود طالقانی بود.
شورا از دیدگاه طالقانی نهادی برای تامین خواست همه اقشار و اقوام و مشارکت آنها در اداره و تصمیم‌گیری‌های کشور بود. به باور او شوراها تحقق بخش و تضمین کننده آزادی هستند و حضور مردم را به مثابه صاحبان حکومت، نهادینه می‌کنند.
محمد بسته نگار داماد محمود طالقانی خاطراتی از وی نقل کرده که طالقانی چگونه تلاش می کرد در شرایط بی ثبات سیاسی آن دوره موضوع شوراها را جا بیندازد. « نزدیک به نوروز ۵۸ بود که مسئله کردستان پیش آمد و آقای طالقانی همراه هیئتی به سنندج رفتند. در آنجا انتخابات شورای شهر را برگزار کردند. بعد از آن هم موضوع بازداشت فرزندانشان مطرح شد و در نهایت مرحوم سید احمد خمینی آقای طالقانی را به قم دعوت کرد. خانم اعظم طالقانی برای خود من نقل کردند که آقای خمینی از آقای طالقانی میپرسند که به نظر شما برای حل مشکلات باید چه کار کنیم؟ ایشان مطرح می کنند که باید همان شوراهای ایالتی و ولایتی را که در قانون اساسی آمده است را تشکیل دهیم. آقای خمینی با دست خودشان بر روی دوش آقای طالقانی زدند و گفتند خودتان پیگیر این مسئله شوید. که بعد از ظهر همان روز آقای طالقانی در مدرسه فیضیه این موضوع را اعلام کردند.»
بسته نگار نقل می کند در شورای شهر سنندج که یازده عضو داشت، سه نماینده مارکسیست بودند و طالقانی این شورا را تایید کرد. تایید طالقانی از آن جهت مهم بود یک مجتهد عضویت غیر مسلمانان را در چنین شورایی را تایید کرده بود. به باور بسته نگار انتخابات شورای سنندج کاملا آزاد بود و مسلمان و غیر مسلمان شرکت کردند و هرکس که بیشتر رای آورد عضو شورا شد. سپس لایحه شوراها توسط حقوقدانان و سیاستمدارانی چون کاتوزیان، لاهیجی، لنگرودی، حاج سید جوادی، مجتهد شبستری، احمد زاده و پیمان تهیه شد.
پس از درگذشت طالقانی، ایده حکومت شورایی نیز در کنارش دفن شد و تنها به عنوان سندی در قانون اساسی باقی ماند. سپس با افزایش درگیری های سیاسی و نظامی داخلی و همچنین جنگ با عراق، شکل گیری سیاست محلی بار دیگر به محاق رفت.
«سیاست خرد» در دوره اصلاحات
پس از انتخاب «محمد خاتمی» به عنوان رئیس جمهور در دوم خرداد سال ۷۶، یعنی حدود بیست سال از گذشت انقلاب، تغییرات مهمی در برخی ارکان دولت بوجود آمد. تغییرات در ساختار مدیریتی وزارت کشور زمینه ساز تحولاتی بود که می توانست به احیای پروژه یک قرن معطل مانده سیاست محلی بیانجامد. یک سال پس از استقرار دولت خاتمی، مصطفی تاجزاده معاون سیاسی وزیر کشور اعلام کرد که وزارت کشور قصد دارد تا قانون معطل مانده شوراها را اجرا کند. هر چند علی خامنه ای به شکلی غیر علنی مخالفت خویش را با اجرای این قانون به مقامات دولت خاتمی منتقل کرده بود اما حرف وی تحت تاثیر فضای آن دوره و همچنین بی اعتنایی تاجزاده روی زمین ماند.
انتخابات سراسری شوراهای شهر و روستا سال ۱۳۷۷ برای اولین بار در طول تاریخ ایران برگزار شد. برگزاری انتخابات شوراها تنها انتخاباتی بود که بدون دخالت شورای نگهبان برگزار می شد. اما به این معنی نبود که فرصت برای حضور همه در آن انتخابات فراهم شد. سازوکار نظارت مجلس بر این انتخابات دست کمی از شورای نگهبان نداشت. با این وجود در پی پافشاری فعالان مدنی، رسانه های نوظهور و مقامات وزارت کشور، زمینه برای برگزاری انتخاباتی نسبتا سالم و آزاد در دوره اول و دوم شوراها فراهم بود.
از تشکیل نخستین شوراهای شهر و روستا تا امروز ۲۴ سال می گذرد و شش دوره انتخابات برگزار شده است. بررسی عملکرد شوراهای شهر و روستا در به صورت کلی و تاثیرات آن بر نظام حکمرانی ایران موضوع مستقلی است که می توان در جای دیگر به آن پرداخت. اما از حال و روز ایران امروز چنین بر می آید که «سیاست محلی» همچنان یتیم است و تا رسیدن به جایگاه خویش فاصله بسیاری دارد. در مطالب بعدی پرونده به این موضوع خواهم پرداخت .
