ناترازی‌های گوناگون، به‌ویژه در زمینه‌هایی مانند توزیع برق، سوخت و بودجه، چیزی نیست که بتوان پنهان کرد. این موضوع باعث شده است که پرسش‌هایی در رسانه‌های مختلف مطرح شود: دلیل این ناترازی‌ها چیست؟ برخی رسانه‌های داخلی و خارجی، و حتی کسانی که “کارشناس” یا “خبرنگار اقتصادی” نامیده می‌شوند، مدعی‌اند که “بی‌برنامگی” حاکمیت ولایی عامل اصلی ناترازی‌های اقتصادی ایران است.
این در حالی است که اقتصاد ایران، چه در دوره پهلوی و چه پس از آن، همواره دارای برنامه‌های پنج‌ساله و برنامه‌های کوتاه‌مدت بودجه‌ای بوده است. در دوره پس از پهلوی نیز، علاوه بر برنامه‌های کوتاه‌مدت اقتصادی در قالب بودجه‌های سالانه، حاکمیت چشم‌انداز بیست‌ساله‌ای تدوین کرد که به نظر نمی‌رسد به اهدافش دست یابد. افزون بر این، وزارتخانه‌هایی نظیر نفت، نیرو و کشاورزی نیز برنامه‌های بلندمدت و کوتاه‌مدت خود را دارند.
ایران همچنان یکی از معدود کشورهایی است که به‌وفور برنامه، به‌ویژه برنامه‌های متمرکز پنج‌ساله، تدوین می‌کند. بنابراین، اگر گفته شود که دلیل ناترازی‌های اقتصادی ایران و ناکارآمدی مدیریت عمومی آن، نبود برنامه است، ادعایی نادرست و غیرقابل‌تأیید خواهد بود.
چرا “برنامه‌های” اقتصادی به اهدافشان نمی‌رسند؟
این پرسش که چرا “برنامه‌های” اقتصادی در مدیریت عمومی کشورها به اهدافشان نمی‌رسند، پرسشی قدیمی، تکراری و پیچیده است. به همین دلیل، پژوهشگران عرصه مدیریت عمومی و اقتصادی تلاش کرده‌اند با استناد به شواهد تجربی و نظریه‌های مختلف، پاسخ‌های قانع‌کننده‌ای برای آن بیابند.
بنابراین، حاکمیت ولایی تنها حاکمیتی نیست که برنامه‌های اقتصادی‌اش دچار ناکامی می‌شود؛ موارد مشابه در دیگر کشورها نیز کم نیست. دلایل گوناگونی برای ناکامی برنامه‌های اقتصادی مطرح است که در سطوح مختلف ساختاری، حکمرانی، اجرایی، مالی و اجتماعی بررسی می‌شوند و به‌عنوان موانعی در مسیر تحقق اهداف برنامه‌ها عمل می‌کنند.
بسیاری از کشورها به‌دلیل عدم اطمینان به آینده، چرخه‌های انتخاباتی کوتاه‌مدت، محدودیت منابع، دیوان‌سالاری پیچیده و مقاومت‌های اجتماعی یا سیاسی، از برنامه‌ریزی‌های بلندمدت خودداری می‌کنند. تغییرات سریع در شرایط اقتصادی و فناوری، نیاز سیاستمداران به نتایج کوتاه‌مدت و تجربه ناموفق برنامه‌های پیشین نیز از عوامل کاهنده تمایل به برنامه‌های بلندمدت است.
علاوه بر این، محدودیت در پیش‌بینی‌های دقیق، تمرکز بر سیاست‌های محلی در کشورهایی با ساختار غیرمتمرکز و تأثیرات جهانی‌شدن نیز در این روند نقش دارند. جایگزینی برنامه‌های انعطاف‌پذیر و کوتاه‌مدت به‌جای طرح‌های بلندمدت، کوچک‌سازی بخش عمومی و سپردن بسیاری از امور اقتصادی یا اجتماعی به بازار، از راهکارهای جایگزین شمرده می‌شوند.
کدام نظریه‌ها ناکامی برنامه‌های اقتصادی را توضیح می‌دهند؟
نظریه “شکاف اجرایی” جفری پرسمن و آرون ویلداوسکی، به‌دلیل تمرکز بر تنگناهای ساختاری، پیچیدگی‌های دیوان‌سالارانه و عدم هماهنگی میان نهادهای مختلف، توضیح‌دهنده بسیاری از چالش‌های اجرایی در نظام‌هایی مانند ایران است. این نظریه در کتاب مشهور آن‌ها به نام پیچیدگی اجرای سیاست‌ها در اوکلند (Implementation: How Great Expectations in Washington Are Dashed in Oakland) در سال ۱۹۷۳ مطرح شد.
پرسمن و ویلداوسکی در بررسی پروژه‌های دولتی به این نتیجه رسیدند که ناهماهنگی میان نهادهای مختلف، یکی از اصلی‌ترین عوامل ایجاد شکاف اجرایی است. هر سازمان، اولویت‌ها و منافع خود را دنبال می‌کند که گاه با اهداف کلان در تضاد است. ازاین‌رو، عدم هماهنگی میان سازمان‌های اجرایی، موجب ناکارآمدی یا پیاده‌سازی ناقص سیاست‌ها می‌شود.
این نظریه نشان می‌دهد که بوروکراسی پیچیده و تعدد ذی‌نفعان و تصمیم‌گیران در روند اجرای سیاست‌ها، فرآیند را دشوار و زمان‌بر می‌کند. هر ذی‌نفع برای تأیید بخشی از سیاست یا بودجه، نفوذ و کنترلی دارد که می‌تواند اجرای سیاست را مختل کند یا از مسیر اصلی خارج سازد.
تأیید این موضوع را می‌توان در نظریه “انتخاب عمومی” (Public Choice Theory) نیز یافت. بر این اساس، سیاستمداران و مقامات دولتی به‌جای منافع عمومی، به منافع شخصی یا گروه‌های حامی خود توجه دارند. برنامه‌های اقتصادی ممکن است تنها به‌صورت صوری اعلام شوند تا افکار عمومی را راضی کنند یا حمایت بین‌المللی جذب کنند، اما به‌دلیل تضاد منافع یا فساد اجرایی نمی‌شوند.
از دیگر موانع اجرای برنامه‌های اقتصادی، نبود انعطاف‌پذیری در نظام دولتی و دیوان‌سالاری است. این امر موجب می‌شود که نظام مدیریت نتواند در مواجهه با شرایط جدید یا موانع پیش‌بینی‌نشده، واکنش سریع نشان دهد و سیاست‌ها را با شرایط تطبیق دهد.
پرسمن و ویلداوسکی تأکید دارند که تصمیمات کلان معمولاً با شرایط محلی سازگاری ندارند. این ناهماهنگی، اجرای سیاست‌های کلان را با تنگناهای متعدد مواجه می‌کند و نتایج متفاوت از اهداف اولیه به بار می‌آورد. فاصله تصمیم‌گیران از مجریان، نیز یکی از عوامل مهم این مشکل است؛ چراکه طراحان سیاست‌ها معمولاً از چالش‌های روزمره اجرایی بی‌اطلاع‌اند و سیاست‌هایی طراحی می‌کنند که با توان اجرایی و ظرفیت سازمانی سازگار نیست.
یوجین باردچ (Eugene Bardach)، از پژوهشگران برجسته در زمینه برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری عمومی و اجرای سیاست‌ها، به‌ویژه در موضوع شکاف اجرایی است. کتاب معروف او با عنوان بازی اجرای سیاست عمومی (The Implementation Game)، که در سال ۱۹۷۷ منتشر شد، از منابع مهم تحلیل اجرا و سیاست‌گذاری عمومی به‌شمار می‌رود. باردچ در این اثر و سایر تحقیقات خود، چالش‌های مرتبط با اجرای سیاست‌ها را با تأکید بر عواملی نظیر تنگناهای ساختاری، فساد، سیاست‌زدگی و تعاملات پیچیده میان سازمان‌ها مورد بررسی قرار داده است.
او با استفاده از استعاره “بازی” فرآیند پیچیده اجرای سیاست‌ها را توصیف می‌کند و معتقد است اجرای سیاست‌ها به نوعی بازی پیچیده شباهت دارد؛ بازی‌ای که در آن بازیگران مختلف – از جمله مقامات دولتی، کارکنان بوروکراسی و ذی‌نفعان خصوصی – بیشتر به دنبال حداکثرسازی منافع خود هستند تا تأمین منافع عمومی. این “بازی اجرایی” غالباً موجب انحراف سیاست‌ها از اهداف اصلی شده و دستیابی به نتایج مطلوب را دشوار می‌سازد.
باردچ در کتاب خود بر عواملی همچون فساد ساختاری و سوءاستفاده از منابع تأکید دارد و نشان می‌دهد که چگونه منافع شخصی و رقابت بر سر منابع می‌توانند اجرای سیاست‌ها را مختل کنند. او به‌ویژه به موضوع “ترجمه و تفسیر مکرر سیاست‌ها” در مراحل مختلف اجرایی اشاره می‌کند؛ فرآیندی که به‌دلیل تفاوت در منافع، درک‌ها و توانایی‌های بازیگران مختلف، شکاف میان برنامه‌ریزی و اجرا را عمیق‌تر می‌سازد.
باردچ همچنین به نقش سازمان‌های دیوان‌سالار متمرکز اشاره دارد و بیان می‌کند که چنین ساختارهایی، به‌دلیل انعطاف‌ناپذیری، قوانین پیچیده و تمرکز بر رویه‌ها به‌جای نتایج، مانعی جدی در اجرای سیاست‌ها هستند. او بر اهمیت چانه‌زنی میان بازیگران مختلف در فرایند اجرای سیاست‌ها تأکید می‌کند و توضیح می‌دهد که این چانه‌زنی‌ها، با توجه به قدرت و نفوذ بازیگران، می‌تواند موجب کندی تصمیم‌گیری، تغییر اولویت‌ها و حتی انحراف از اهداف سیاست‌گذاری شود.
جمع‌بندی
در ایران، ناکامی برنامه‌های پنج‌ساله و چشم‌اندازهای بلندمدت اقتصادی، نظیر برنامه چشم‌انداز ۲۰ ساله، نشان‌دهنده ضعف در برنامه‌ریزی و اجرا است. این ناکامی‌ها تنها به نبود برنامه‌ریزی مربوط نمی‌شوند، بلکه حکمرانی ناهماهنگ و ساختار دوگانه میان نهادهای گوناگون نیز نقش بسزایی در این موضوع دارند.
رهبر ولایی و نهادهای تحت نظارت او، که قدرتی فراتر از قوه مجریه دارند، با ابزارهای قانونی و فراقانونی، از جمله نظارت بر نهادهای کلیدی و تعیین سیاست‌های کلان، در تصمیم‌گیری‌ها و تعیین اولویت‌ها تأثیر مستقیم دارند. این اولویت‌ها، که اغلب بر حفظ نظام، تقویت نهادهای ولایی و سیاست‌های منطقه‌ای متمرکز هستند، معمولاً با اهداف توسعه اقتصادی و رفاه عمومی هم‌خوانی ندارند.
در نتیجه، بخش بزرگی از منابع به فعالیت‌ها و نهادهایی اختصاص می‌یابد که در حوزه نفوذ رهبری قرار دارند و از اهداف کلان اقتصادی فاصله دارند. این دوگانگی ساختاری و عدم شفافیت در بخش‌های تحت نظارت مستقیم رهبری، باعث ناکارآمدی برنامه‌های اقتصادی، سردرگمی در تصمیم‌گیری‌ها و محدودیت توانایی دولت در مدیریت منابع شده است.
این عوامل، در کنار نبود پاسخگویی و هم‌راستایی میان نهادهای مختلف، از موانع اصلی اجرای موفق برنامه‌های توسعه‌ای در ایران به‌شمار می‌روند
