تحریم ایران، نقطه عطف در مناسبات آمریکا و اروپا؟

با نزدیک‌شدن چهارم نوامبر (۱۳ آبان) و آغاز دور جدید تحریم‌های آمریکا علیه ایران، واشینگتن با شدت هر چه تمام‌تر به دنبال آن است که فروش نفت ایران را به صفر برساند و ارتباطات مالی و بانکی این کشور را با جهان مانند فاصله ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۵ قطع کند. اروپا در هر دو زمینه اما نظری مخالف دارد، بدون آنکه در عرصه عملی هنوز به رویکردی قاطع و اثربخشی رسیده باشد.

اعمال بخش اول تحریم‌های آمریکا علیه ایران در اوت گذشته عملاً بسیاری از شرکت‌های اروپایی بزرگ را که با آمریکا معامله دارند به خروج از ایران واداشته است. در مورد شرکت‌های متوسط و کوچک اروپایی که فعالیت و معامله‌ای در آمریکا ندارند ادامه کار با ایران در اساس با مشکلی روبه‌رو نیست، به شرطی که تبادلات مالی و بانکی ایران با جهان خارج قطع نشود و دسترسی این شرکت‌ها به پولی که ایران واریز می‌کند به مانع نخورد.

آمریکا اما در تلاش است که با شروع دور جدید تحریم‌ها علیه ایران در چهارم نوامبر (۱۳ آبان) سوئیفت را هم به حذف تبادلات بانکی و مالی بین‌المللی ایران سوق دهد.

سوئیفت (SWIFT) مخفف Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication یا همان جامعه جهانی ارتباطات مالی بین بانکی است. با رشد تجارت جهانی در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم ایجاد یک سیستم صدور حواله بین بانکی استاندارد به ضرورتی مبرم بدل شد. در همین راستا، در اوایل دهه ۱۹۶۰ نمایندگان بانک‌های بزرگ اروپایی و آمریکایی تصمیم گرفتند با اتخاذ روش نوینی تبادل پیام‌ها (حواله‌های) بین بانکی را به صورتی طرح‌ریزی کنند که به اتوماسیون و استاندارد کردن سیستم بانکی بین‌المللی بیانجامد.

به این ترتیب ایجاد سوئیفت در ماه مه ۱۹۷۳ میلادی با یک تفاهم‌نامه بین ۲۳۹ بانک از ۱۵ کشور اروپایی و آمریکای شمالی در شهر بروکسل تأسیس شد و سال ۱۹۷۷ فعالیت عملی خود را با عضویت ۵۱۸ بانک از ۲۲ کشور راه‌اندازی کرد.

سوئیفت یک نقطه دسترسی یا به اصطلاح SAP در اختیار هر کشور (بانک مرکزی) قرار می‌دهد تا از طریق آن به سیستم جهانی سوئیفت متصل شود. بانک‌های هر کشور از طریق خطوط داخلی به SAP در بانک مرکزی متصل می‌شوند و پیام‌ها از آنجا و از طریق سوئیفت برای بانک‌های خارج از کشور فرستاده می‌شود. به عبارتی، هر گونه ارسال و دریافت پیام بین واحدهای بانکی داخل یک کشور و بانک‌های خارج از آن، از طریق سوئیفت انجام می‌شود، و به این ترتیب انجام معاملات ارزی در سطح جهانی سریع‌تر، مطمئن‌تر و کم‌هزینه‌تر از قبل انجام می‌شود.

هر بانکی نزد سوئیفت دارای یک کد ۱۱ رقمی است که شناسه آن بانک به شمار می‌رود. برای انجام حواله ارزی باید علاوه بر اطلاعات شخصی دارنده حساب، این کد بانک نیز درج شود. برای مثال کد بانک ملی ایران MELIIRTHXXX و بانک صادرات BSIRIRTHXXX است.

مرکز سوئیفت در بلژیک است و به لحاظ حقوقی تابع قوانین این کشور و اتحادیه اروپا، هر چند که آمریکایی‌ها در هیئت مدیره این مؤسسه نفوذی قابل اعتنا دارند. گرچه اتحادیه اروپا و سایر کشورهای عضو گروه ۵+۱ با قطع ارتباط سوئیفت با ایران مخالفند، ولی آمریکا از طرق مختلف در تلاش برای سوق این مؤسسه به این سو است، تا بعد از ۴ نوامبر اگر ایران نفتی هم فروخت دسترسی به درآمد آن برایش آسان نباشد و شرکت‌هایی هم که با ایران همکاری می‌کنند از ارتباطات مالی با این کشور محروم شوند و از خیر ادامه همکاری با آن بگذرند.

اهرم‌های آمریکا برای فشار بر سوئیفت

آمریکا در اعمال فشار بر سوئیفت هم از اهرم تحبیب استفاده می‌کند و از هم تهدید. به خصوص لحن جان بولتن، مشاور امنیت ملی آمریکا اعتناانگیز شده است. او گفته است که مدیران سوئیفت باید به این فکر کنند که آیا ادامه همکاری با ایران به ریسکش می‌ارزد یا نه. منظور از ریسک هم تهدیداتی است که از سوی آمریکا متوجه اعضای مدیریت سوئیفت است. صحبت از این است که اگر این اعضا به خواست واشینگتن گردن نگذارند، در صورت ورود به آمریکا تحت تعقیب قضایی قرار خواهند گرفت.

در رشته توصیه‌هایی که «بنیاد دفاع از دمکراسی»، از اندیشکده‌های نزدیک به جمهوریخواهان، برای سوق سوئیفت به قبول خواست آمریکا ارائه کرده، حتی از گزینه‌هایی مانند تحریم اعضای هیئت مدیره و نیز قطع برق یکی از مراکز کامپیوتری محاسبات سوئیفت که در ایالت ویرجینای آمریکا قرار دارد سخن می‌رود.

مشکل این راه‌حل‌ها این است که برای مثال اعضای هیئت مدیره سوئیفت خود از مدیران بانک‌های قدر اروپا و جهانند. تحریم آنها بر فعالیت و ثبات و اعتبار این بانک‌ها هم بی‌تأثیر نخواهد ماند و بیش از پیش آمریکا و اروپا را در عرصه مالی و بانکی روبه‌روی هم قرار خواهد داد. قطع برق مرکز کامپیوتری سوئیفت در آمریکا هم صرفاً کار ایران را مختل نمی‌کند و به اختلال در بخش بزرگی از مبادلات و تراکنش‌های بانکی در جهان، از جمله آمریکا، می‌انجامد.

با این همه، اروپایی‌ها تقریباً به این نتیجه رسیده‌اند که نهایتاً فشار آمریکا بر سوئیفت بی‌تأثیر نمی‌ماند و این نهاد و بانک‌های مختلف جهان به خصوص با نقشی که دلار در مبادلات جهانی دارد، شاید چاره‌ای جز قبول خواست واشینگتن و تحریم ایران نبینند. از این رو آنها برای نگه‌داشتن ایران در برجام و برای ممانعت از شکل‌گیری این تصور که اروپا یک ببر کاغذی بیش نیست، در صدد ایجاد مکانیسم‌ها و تمهیداتی هستند که ارتباطات مالی ایران با جهان قطع نشود، بدون آنکه نیازی به سوئیفت و نیز استفاده از دلار باشد.

تا کنون بحث‌ها بر ایجاد یک سازوکار مبادلاتی ویژه (بورس مبادلاتی ویژه) برای ایران متمرکز است، به این معنا که پول فروش نفت ایران به این کشور بازگردانده نمی‌شود، بلکه در این بورس (بانک) می‌ماند و خریدهای ایران از خارج با این سپرده تصفیه می‌شود. به این ترتیب اصولاً نیازی به ارتباطات مستقیم بانکی با ایران باقی نمی‌ماند و شاید شرکت‌هایی که با آمریکا طرف معامله نیستند بدون نگرانی از دریافت پولشان به ادامه کار با ایران یا شروع کار در این کشور تشویق شوند.

راه‌حل اروپا و اختلاف‌نظرها

این بحث نیز در اتحادیه اروپا جاری است که بورس مبادلاتی یادشده در گام بعدی مجوز تبدیل به بانک دریافت کند، به گونه‌ای که در چارچوب مقررات بین‌المللی بتواند همه تعاملات تجاری با ایران را با دور زدن دلار پوشش دهد. در بروکسل (مرکز اتحادیه اروپا) این گام‌ها را قسماً حرکت به سوی پس زدن سلطه دلار و جایگزین‌کردن احتمالی یورو به جای آن در تعاملات مالی و تجاری جهان تلقی می‌کنند. هدفی که چین و روسیه نیز به نحوی دیگر و در راستای تقویت ارزهای خود در برابر دلار دنبال می‌کنند، بدون آنکه تا کنون نتیجه خاصی به بار آورده باشد. در همان اتحادیه اروپا نیز بحث همترازی یورو با دلار و ایفای نقشی مشابه با تردید روبه‌رو است، به ویژه که بازارهای مالی حوزه یورو آن چنان بزرگ نیستند که قادر به جذب سرمایه‌های کلانی (به یورو) از سراسر جهان باشند.

هیئتی از مسئولان سوئیفت اوایل ماه اکتبر به شماری از پایتخت‌های کشورهای اتحادیه اروپا سفر کرد تا نظر مسئولان این کشورها در باره بهترین راه رویارویی با خواست آمریکا در مورد تحریم ایران را جمع‌آوری کند. حاصل سفر این بود که اگر اروپایی‌ها واقعا مایلند که مانع تحریم ایران از سوی سوئیفت شوند، باید «قانون انسداد» را به سوئیفت هم تعمیم دهند.

قانون انسداد یا مقررات مسدودسازی تحریم‌های آمریکا (Blocking Regulation) تمهید اتحادیه اروپا در مقابل دو قانونی بود که کنگره آمریکا سال ۱۹۹۶ برای تحریم کوبا و ایران تصویب کرد. در آن زمان قوانین آمریکا به دنبال تنبیه شرکت‌های خارجی فعال در کوبا و ایران بودند، هر چند که این فعالیت‌ها ناقض قوانین بین‌المللی نبودند. قانون انسداد در آن زمان با توافق آمریکا و اروپا زمینه‌ای برای اجرا نیافت. ولی اخیراً اتحادیه اروپا در صدد احیا و به‌روز‌رسانی آن برآمده است.

مطابق این قانون، شرکت‌های اروپایی موظفند اعتنایی به تحریم‌های آمریکا نکنند و در غیر این صورت جریمه خواهند شد. و اگر این مقاومت در برابر فشار آمریکا سبب شود که آنها در معرض تحریم آمریکا قرار گیرند یا متحمل ضرر و زیان شوند، می‌توانند شکایت کنند و خسارت‌هایی که می‌بینند، باید جبران شود، در صورت لزوم حتی با مصادره اموال آمریکا و شرکت‌های آمریکایی در اروپا.

تعمیم این قانون به سوئیفت به این معناست که این نهاد (بانک‌های عضو آن) در صورت عدم مقاومت در برابر خواست آمریکا جریمه خواهد شد و اگر متحمل ضرر و زیانی شود هم خسارت دریافت خواهد کرد. چنین تعمیمی گامی حساس و پرپیامد در مناسبات آمریکا و اروپا تلقی می‌شود و در عین حال نسبت به کارآیی آن هم اطمینان صد درصدی وجود ندارد. ولی شماری از کشورهای اروپایی، مانند فرانسه بر چنین رویکردی تأکید دارند و معتقدند که به این ترتیب قدرت اتحادیه اروپا به نمایش گذاشته خواهد شد و به آمریکا این پیام را می‌فرستد که قادر به هر کاری نیست.

صرف نظر از این که کشورهایی در شرق اروپا لزوماً با سیاست ایستادگی سرسختانه در برابر آمریکا موافق نیستند، کشورهایی مانند آلمان هم به انعطاف بیشتر و امید به فرادستی نیروهای معتدل‌تر در دولت ترامپ معتقدند و تأکید دارند که نباید مناسبات دو سوی اقیانوس را با چنین اقداماتی بیش از پیش بحرانی کرد. در نگاه آلمان کسانی مانند استیو منوچین، وزیر خزانه‌داری آمریکا در قیاس با جان بولتون و مایک پمپئو دارای مشی‌یی معتدل‌تر تلقی می‌شوند که نهایتاً شاید بتوان با افرادی مثل آنها به راه‌حلی برای تعدیل تحریم‌ها علیه ایران دست یافت.

منوچین اما چه در اجلاس مشترک اخیر صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی در بالی اندونزی و نیز در سفر اخیرش به اسرائیل جای تردیدی باقی نگذاشت که مدافع سرسخت تحریم ایران از سوی سوئیفت است و کشورهای اروپایی هم باید به این سو سوق یابند. او ابراز امیدواری کرد که سوئیفت راه خواهد آمد و در عین حال برخی بانک‌ها هم برای معاملات صرفاً مربوط به مایحتاج عمومی مورد نیاز در ایران، تعیین خواهند شد.

اگر اروپا منسجم بماند

چهارم نوامبر نزدیک است. از یک سو مذاکرات فشرده‌ای میان دو سوی اقیانوس در جریان است. آمریکا در این مذاکرات به دنبال کشاندن اروپا به قبول تحریم کامل ایران است و اروپا هم در صدد متوقف‌کردن این سیاست آمریکا تا حد ممکن و تا حدی که در درون خودش انسجام باشد. تمهیداتی مانند ایجاد سازوکار برای مبادلات تجاری ایران هم همچنان در دست تدارک است، بدون آنکه حد موفقیت آن معلوم باشد.

این که همه این‌ها تا چه حد ایران را قادر کند که به اندازه‌ای قابل قبول نفت بفروشد و معاملاتی حداقلی با جهان داشته باشد، و به این ترتیب قانع شود که در برجام بماند همه و همه همچنان در هاله‌ای از ابهام است. خروج از برجام هم برای ایران چشم‌انداز روشنی ندارد و در عین حال نشانه‌ای از تغییر سیاست منطقه‌ای ایران، به خصوص در قبال اسرائیل هم دیده نمی‌شود.

هستند کسانی که آمریکا و اروپا را مشغول یک بازی مکمل در برابر ایران می‌دانند تا نهایتاً آن را به پای میز مذاکره بر سر سیاست‌های منطقه‌ای و موشکی‌ و نیز برخی اصلاحات در برجام و به خصوص تغییر موضع در قبال اسرائیل بکشانند، ولی نگاهی دقیق‌تر بر آنچه که در مناسبات دو سوی اقیانوس جریان دارد حاکی از این است که نوع رویکرد به برجام و مسئله تحریم ایران آمریکا و اروپا را به یکی از چالش‌های تاریخی پس از جنگ جهانی دوم وارد کرده است.

ابعاد این چالش صرفاً به مسئله ایران برنمی‌گردد و شاید شتاب‌بخش ورود این دو بخش جهان به فازی از مناسبات باشد که شناور شدن بیشتر اتحاد کنونی و تشدید رقابت و چالش در عرصه‌های مختلف اقتصادی، پولی، سیاسی، امنیتی، نظامی و فرهنگی و یارگیری‌های متفاوت و بعضاً متضاد به شاخصه آن بدل شود، منوط به آنکه در خود اتحادیه اروپا انسجام لازم حفظ شود و بر سر پیشبرد سیاستی واحد در قبال آمریکا وحدت نظر حاصل باشد.

چهارم نوامبر صرفاً روز شروع تحریم ایران نیست، بلکه می‌تواند تاریخی قابل اعتنا در تحولات جاری در مناسبات آمریکا و اروپا و شاید در درون خود اروپا باشد.