مفهوم شهروند پویا، سرمایه اجتماعی

مفهوم شهروندی پویا (Dynamic citizenship) در سال‌های اخیر به موضوعی برای پژوهشگران علوم اجتماعی تبدیل شده است و بر این امر تاکید دارد که شهروندان با مشارکت خود در حوزه عمومی و قدرت می‌توانند به توسعه سیاسی شتاب ببخشند و مانع سوء استفاده از قدرت شوند و در نتیجه به بهینه کردن توزیع منابع کمک کنند. فرض اساسی چنین درکی این است که بسیاری از وظایف و کارکردهایی که در شرایط فعلی در اختیار دولت است می‌تواند به جامعه مدنی و به مردم منتقل شود و در نتیجه تصدی‌گری دولت مرکزی کاهش پیدا کند. با چنین رویکردی می‌توان از حجم دولت کاست و آن را پاسخگو و کارکردش را شفاف ساخت. چنین رویکردی از تمرکززدایی در صورت مدیریت موثر می‌تواند راهکاری برای برون‌رفت از دولت مبتنی بر رانت‌بری و عدم شفافیت باشد. در جوامع پیشرفته غالب مردم در چهارچوب جامعه مدنی به گونه‌های مختلفی مسئولیت و مشارکت دارند و فعال هستند. نسبت و درصد شهروند پویا در چنین جوامعی بر سایر گروه‌های اجتماعی که با عنوان حاشیه‌نشین اجتماعی و گروه طفیلی مشخص می‌شود، غلبه دارد. شهروند پویا در ترکیب با دو مفهوم دیگر یعنی جامعه مدنی و سرمایه اجتماعی است که می‌تواند راه را به روی در تازه‌ای از توسعه، یعنی توسعه مردم‌محور (در مقابل توسعه دولت‌محصور) باز کند. برای پی بردن به اهمیت طرح مفهوم شهروند پویا، جامعه مدنی و سرمایه اجتماعی ضروری است که ساختار جامعه فعلی ایران که خود یکی از موانع توسعه آن است شناخته شود.

ساختار جامعه فعلی ایران
ساختار جامعه ایران که مبتنی بر اقتصادی رانت‌بر است با تمرکز قدرت سلطانیستی، حجم بزرگ دولت مرکزی و ناکارآمدی همراه است. چنین ساختاری البته یکی از موانع توسعه اقتصادی و پیشرفت به شمار می‌آید و نابرابری و همچنین نابهینه بودن توزیع منابع اقتصادی، سیاسی، منزلتی، دانش و قابلیت از پیامدهای آن به شمار می‌آید. فساد مدیریت که از پیامدهای دیگر ساختار رانتی و سلطانیستی جامعه ایران است البته با حقوق شهروندی سازگاری ندارد. چون حقوق و مسئولیت افراد در بهرهبرداری برابر از منابع عمومی را نادیده گرفته است و با عدم شفافیتی که به دنبال دارد همزمان نظارت عمومی را نیز نقض میکند. رانت‌بری ساختاری از سوی گروههای رانت‌بر همواره باید به نوعی «توجیه» شود. این توجیه گاه «علمی» و گاه «ایدئولوژیک» و «مذهبی»، «ملی»، «قومی» و … است. رانت‌بری به هرشکل و با هر توجیه، نوعی تقدم و همزمان تبعیض را برای گروهی نسبت به گروهی دیگر قائل میشود، اما از آنجا که فرایند رانت‌بری دارای پویایی است، در سطح و دامنه معین محدود نمیشود و به نابرابری فرصتها در عرصههای دیگری می‌انجامد. چون عرصههای گوناگون اجتماعی زنجیرهوار به هم پیوستهاند.هر نوع توجیهی که این نابرابری فرصتها را توجیه کند لاجرم به نقض حقوق شهروندی میانجامد. نقض حقوق شهروندی سرمایه اجتماعی را کاهش می‌دهد و زمینه را برای نابرابری، شکاف اجتماعی و حاشیه‌نشینی اجتماعی فراهم می‌کند و همزمان ریسک سیاسی را افزایش می‌دهد. افزایش ریسک سیاسی به معنی فرار سرمایه یا کاهش سرمایه‌گذاری، کاهش رشد اقتصادی و بالاخره کاهش رفاه عمومی است. افزون بر این ساختار سلطانیستی قدرت حقوقی نظارت بر نهادهای انتصابی غیر ممکن می‌نماید. نهادهای «انتخابی» نیز از آن جهت که منبع مشروعیت خود را از نهادهای انتصابی می‌گیرند و همزمان تحت نظارت و حمایت همان نهادها هستند، در مقابل شهروندان پاسخگو نیستند. افزون بر این چنین ساختار حقوقی مانعی برای نوسازی و نوآوری سازماندهی سیاسی و اجتماعی جامعه ایران است و آن را در رکود نگاه می‌دارد. این همان فرایندی است که جامعه ایران آن را تاکنون تجربه کرده و می‌کند.

چگونه نابرابری حقوقی به نابرابری حقیقی می‌انجامد
با تمرکز قدرتی که بنا به قانون‌اساسی توجیه می‌شود، شهروندان جامعه ایران فرصت‌های برابر برای تصدی بسیاری از فرصت ها و مشاغل پراهمیت را ندارند. از آن جمله است عضویت در نهادهایی همچون مجمع تشخیص مصلحت، مجلس خبرگان، تولیت‌های مراکز مذهبی، شورای نگهبان، شورای عالی قضایی و نهادهای انتخابی نیز نظارت دارند. به همین دلیل حتی نهادهای به ظاهر انتخابی نیز از زیر نظارت نهادهای انتصابی بیرون نیستند. توزیع نامساوی فرصت‌های تصدی چنین مشاغل کلیدی که بی‌تردید روی توزیع قدرت سیاسی و منزلت اجتماعی مؤثر است نمی‌تواند بر توزیع درآمد و ثروت مؤثر نباشد. می‌توان ادعا کرد این نهادها در پیوند با توزیع منزلت اجتماعی و قدرت سیاسی و در پی آن درآمد اقتصادی نهادهای انتصابی نقش فائقه دارند و همان‌ها هستند که حتی فرصت‌های تصدی نهادهای ظاهراً انتخابی را تحت‌تأثیر قرار می‌دهند. بنابراین نقش برتر نهادهای انتصابی در روند توزیع فرصت سیاسی، اجتماعی و اقتصادی امری بسیار مهم و غیر قابل چشم‌پوشی است. تصدی مشاغل انتصابی از دو مجرا بر توزیع درآمد در جامعه تأثیر می‌گذارد. اولاً به‌طور مستقیم با در اختیار قراردادن مشاغل و پست‌های حساس در اختیار شمار محدودی از شهروندان که هریک همزمان دارای مناصب گوناگون تصمیم‌گیری و اجرایی هستند و ثانیاً با تأثیر بر توزیع قدرت سیاسی و منزلت اجتماعی مجدداً بر روند توزیع درآمد مؤثر واقع می‌شود. علاوه بر موارد یادشده در اختیار داشتن مناصب و موقعیت‌های ممتاز زمینه‌ساز توزیع نابرابر اطلاعات و دانش نیز هست. این اطلاعات که می‌تواند دارای جنبه‌های اقتصادی یا سیاسی باشد، در چگونگی استفاده از فرصت‌های سیاسی و اقتصادی بسیار مؤثر عمل می‌کند. بویژه این‌که به یاد بیاوریم بزرگ‌ترین منبع درآمد ایران یعنی منبع ارزی حاصله از صادرات نفت به‌وسیله همین نهادها و در میان خود آن‌ها توزیع می‌شود. هر چند بنا به اصول ۱۹ و ۴۸ قانون اساسی، مردم ایران از هر قوم و قبیله که باشند از حقوق مساوی بر خوردارند و رنگ، نژاد، زبان و مانند این‌ها سبب امتیاز نخواهد بود، اما همزمان طبق اصل ۱۱۰ قانون اساسی، ولی‌فقیه دارای اختیارات گسترده‌ای است که نقش محوری به رهبر حکومت می‌دهد که از روحانیان است. بدین‌ترتیب روحانیت دارای نقش بسیار مهمی در عرصه نهادهای تصمیم‌گیری و قضایی و اجرایی می‌شود. به‌طوری‌که می‌توان ادعا کرد هیچ منصب و پست قابل توجهی در حکومت نیست، مگر به نحوی از انحا در انحصار یا نظارت روحانیت قرار داشته باشد. چنین امکان گسترده در مهار قدرت بی‌شک در تقسیم مقام‌های رسمی و همچنین قدرت واقعی در عرصه اجتماعی و همچنین توزیع منزلت و درآمد و ثروت بسیار تعیین‌کننده است. به‌طوری‌که توزیع قدرت سیاسی و منزلت اجتماعی ناشی از آن است که توزیع درآمد را به شکل غیر قابل انکاری تحت‌تأثیر خود می‌گذارد.

نابرابری نهادینه و سیاستهای بازتوزیع
عوامل مؤثر بر توزیع منابع و بالتبع نابرابری در ایران گوناگون بوده است و شامل عوامل سیاسی، اجتماعی و اقتصادی هستند. نابرابری در ایران فرایند زایندهای است که با وجود سرچشمههای پویای آن تداوم خواهد داشت. چون نابرابری به معنی عام آن پیامد ساختاری حقوقی و حقیقی است که نهادینه شده است. بخش‌هایی از این ساختار در قانون اساسی و قانون مدنی به رسمیت شمرده شده است، اما همچنان که اشاره شد، این ساختار حقوقی واقعیت زندگی روزمره را نیز شکل داده و آن را نیز ناموزون کرده است. بنابراین سیاستهای باز توزیعی مانند پرداخت یارانه یا کمک هزینههای گوناگون انتقالی در بودجه عمومی کشور برای پرکردن شکاف‌های حاصله از نابرابری نمیتواند تاثیر نابرابری ساختاری را کاملا خنثی کند. در رژیم گذشته تعلق به ایدئولوژی حاکم (نوعی ناسیونالیسم مبتنی بر باستان‌گرایی) و همچنین شبه‌مدرنیسم از جمله شاخصهای تعلق به گروه حاکم بود و بر توزیع فرصتهای شغلی موثر بود. در رژیم فعلی هم ایدئولوژی شیعیگرایی و قشری‌گری جزو معیارهای وابستگی به گروه حاکم محسوب می‌شود و بر توزیع فرصت‌ها و درآمد موثر است. توزیع نابرابر جغرافی منابع جنبه دیگری از نابرابری در جامعه ایران است. هر چند نمی‌توان سهم منابع طبیعی، ساختار اقتصادی و عوامل فرهنگی و اجتماعی استان‌های کشور در توزیع درآمد را نادیده گرفت، اما توزیع بودجه عمومی که اعتبارهای آن عمدتاً با درآمدهای نفتی تامین میشود و سرمایهگذاری پیش از آن که به نیازها یا حتی توانائی اقتصادی مناطق گوناگون ارتباط داشته باشد، به وسیله اراده سیاسی حاکمیت معین می‌شود. بخش مهمی از نابرابری در جامعه ایران و به‌ویژه مناطق جغرافی نیز با همین توزیع نابرابر بودجه عمومی و درآمدهای حاصله از نفت توضیح داده میشود.

شهروندی پویا به مثابه راه برون‌رفت از وضعیت فعلی
برنامه‌های توسعه پنج‌ساله که بر مبنای توصیه‌های نهادهای اقتصادی بین‌المللی تنظیم می‌شود معمولاً از کوچک شدن دولت مرکزی و تمرکززدایی به مثابه یکی از مولفه‌های لازم برای توسعه نام می‌برد. اهمیت تمرکززدایی از آن جهت است که مشارکت مردم در در عرصه‌های گوناگون را افزایش می‌دهد و چنین امری دخالت مستقیم شهروندان در تصمیم‌سازی را میسر و نظارت آن‌ها بر مدیریت عمومی را افزایش می‌دهد و همزمان به شفاف شدن چگونگی توزیع قدرت، ثروت و منزلت در جامعه کمک می‌کند. بر اساس مدلی که برای توضیح مفهوم شهروندی پویا (Dynamic citizenship) از سوی پژوهشگران عرصه مدیریت عمومی تهیه شده است حضور پویای شهروندان در عرصه عمومی مشروط به وجود شرایط خاصی است. (SOU 2000) این شرایط به ترتیب عبارتند از: مسئولیت‌پذیری شهروندان در فرایند مدیریت عمومی، مشارکت فعال آن‌ها در حوزه عمومی و نفوذ بر فرایند تولید قدرت سیاسی. در چنین شرایطی است که نظارت اجتماعی و بالتبع شفافیت افزایش یافته است و مشارکت در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری زمینه را برای برابری در توزیع قدرت سیاسی فراهم می‌کند. رابطه این مولفه‌های گوناگون و تاثیر آنها بر توزیع قدرت سیاسی را می‌توان در نمایه زیر دید.

در چهارچوب مفهوم شهروندی پویا حقوق شهروندی افراد به دلیل پیوستگیشان به جامعه دارای حقوق برابر و مسئولیتهای همسنگ با حقوقشان هستند. مذهب، قومیت، جنسیت، سن، تعلق سیاسی و وابستگی ایدئولوژیک نمیتواند و نباید حقوق و مسئولیتهای مشترک و برابر افراد در توزیع قدرت، درآمد و منزلت را نقض کند. پذیرش و احترام به حقوق شهروندی البته دارای پیوندی ناگسستنی با زمینه و سطح توسعه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی هر جامعه است. برای توضیح مطلبی که آمد لازم به یک مقدمه است. به‌طور کلی گروه‌های اجتماعی را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد:
دسته نخست: گروه‌هایی هستند که حاشیه‌نشین خوانده می‌شوند و تلاش برای مشارکت عمومی چه به شکل مسئولیت‌پذیری یا انتقاد از شرایط موجود ندارند.
دسته دوم: گروه‌هایی هستند که غالبا حامی نظام موجودند و به لطف رانتی که از این طریق دارند زندگی خویش را تامین می‌کنند.
دسته سوم: گروه سوم اما با مشارکت در نهادهای مدنی مانند انجمن‌های غیر دولتی یا احزاب در نظارت عمومی بر سایر نهادها نقش فعالی ایفا می‌کنند. مصداق صفت شهروندی پویا همین گروه سوم است. آن‌چه توسعه یافتگی سیاسی، اقتصاد، اجتماعی و فرهنگی را مشخص می‌کند، سهم این بخش از جامعه در کل جامعه است. در جامعه پیشرفته درصد و سهم دو بخش حاشیه‌نشین و طفیلی اندک و سهم شهروند پویا بزرگ‌ترین است. در مقابل در جوامع توسعه‌نیافته، سهم دو دسته نخست در کل جمعیت بیشتر است. علت گسترش و نفوذ سیاسی جامعه مدنی یا بخش سوم بر سایر بخش‌ها هم همین پویایی شهروندی است که خود را به شکل مشارکت گسترده مردم در نهادهای مدنی نشان می‌دهد.

جامعه مدنی و سهم آن در تمرکززدایی
هرچند شهروند پویا به مثابه سلول بنیادی یک فرایند توسعه اجتماعی اهمیت دارد، اما این کافی نیست چون شهروند می‌بایست توانایی خود را در شبکه اجتماعی و در دو سطح دیگر یعنی نهادهای مدنی و در سطح کلان جامعه مدنی که بخش سوم نیز خوانده می‌شود نیز محقق کند. توضیح آن‌که هدف واحدهای بخش خصوص کسب سود و افزایش آن است. هر چند بخش خصوصی می‌تواند نقش مثبتی در توسعه یک جامعه بازی کند اما در صورتی که این فعالیت با نظارت دولت و جامعه مدنی یعنی بخش غیر دولتی همراه نباشد همواره این خطر وجود دارد که پیدایش انحصار در بخش خصوصی یا بهره‌گیری غیر بهینه از محیط زیست و منابع طبیعی، به منافع عمومی آسیب برسد. نهادهای حوزه قدرت مانند دولت، احزاب و نهادهای نظارتی رسمی خود نیز به شرط رعایت قواعد بازی دمکراتیک و شفافیت می‌توانند نقش مثبتی را در فرآیند توسعه دارا باشند، اما این دو بخش که یکی در حوزه سود و سرمایه و دیگری در حوزه قدرت فعال هستند می‌بایست تحت نظارت بخش سوم قرار گیرند. منظور از بخش سوم یا اقتصاد اجتماعی همه نهادها و موسساتی هستند که در عرصه منافع و ارزش عمومی فعال هستند. این بخش اساس بر پایه تولید و توزیع سرمایه اجتماعی یا اعتماد عمومی استوار است. حال آن‌که فعالیت بخش خصوصی اساساً تولید ارزش مادی در قالب پول و فعالیت نهادهای حوزه قدرت تولید و توزیع قدرت سیاسی است. نظارت متقابل میان این سه بخش بر شفافیت هر سه افزوده و کارآمدی آن‌ها را میسر می‌کند. رابطه این سه بخش را به شکل زیر می‌توان نشان داد:

در اینجا به فشردگی ویژگی اساسی جامعه مدنی یا بخش سوم می‌آید:
هدف: حفظ منافع عمومی و ارزش‌های مثبت. نمونه انجمن‌های جامعه مدنی و نهادهای مردمی که چنین ارزش‌هایی را نمایندگی می‌کنند همانا انجمن‌های برابری‌خواه زنان، انجمن‌های حمایت از کودکان و محیط زیست، کم به توان خواهان میباشد. حال آن‌که وظیفه بخش خصوصی تولید و توزیع سود و … وظیفه بخش حوزه قدرت و دولت تولید و توزیع قدرت و اقتدار است.
کارکرد: دمکراتیک و مدنی. اساسی‌ترین کارکرد انجمن‌های جامعه مدنی و نهادهای مردمی سازماندهی و مدیریت نیروهای غیر دولتی و مستقل از بخش خصوصی و به‌کارگیری امکانات خود مردم، به‌وسیله مردم و برای مردم است. کارکرد نهادهای بخش خصوصی و حوزه قدرت اما معمولاً دیوان‌سالارانه (بروکراتیک) و فن‌سالارانه (تکنوکراتیک) است.
شکل سازمانی: افقی و غیر متمرکز. سازمان کار بخش دولتی و بخش خصوصی غالباً هرمی و عمودی است. برخلاف بخش دولتی و خصوصی شکل سازمانی انجمن‌های جامعه مدنی افقی و گردشی است. شکل سازمانی البته دارای همبستگی درونی با اهداف و کارکرد این نهادهاست. چه مشارکت دمکراتیک مردم مستلزم ساختار غیر هرمی و عمودی است.
مدیریت: شفاف و مستقل از دولت و بخش خصوصی. مدیریت دو بخش دولتی و خصوصی معمولاً با نوعی اقتدار دیوان‌سالارانه (بروکراتیک) همراه است. لازمه پویش و پایداری انجمن‌های نهادهای مردمی این است که مستقل از دولت و بخش خصوصی باشد. در غیر این صورت این انجمن‌ها دچار آفت‌های خواهد شد که دیگر بخش‌ها از آن آسیب می‌بیند.
ارزش و معیار ارزیابی: انسان و جامعه مهم‌تر از سود و قدرت است. هسته مرکزی انجمن‌های مدنی ترجیح انسان بر سود و قدرت است. معیار ارزیابی این بخش همچنان که در بخش خصوصی معمول است سودآوری و بازده مالی متبلور در میزان پول برگشتی نیست. ارزش خدمات و مطلوبیتی که این بخش تولید می‌کنند با رضایت و خرسندی شهروندان و افراد قابل ارزیابی است. تجربه جوامع پیشرفته نشان می‌دهد تحقق شهروند پویا مشروط به دگرگونی در سه عرصه است: نخست عرصه حقوقی، دوم عرصه سازمانی و در نهایت تمرکززدایی جغرافیایی. تجربه جهان پیشرفته نشان می‌دهد که گسترش و ژرف شدن جامعه مدنی می‌تواند این سه مهم را فراهم کند.

منبع:
SOU 2000:1 Kapitlen Demokratiteorier, Den representativa demokratins värden samt Det dynamiska medborgarskapet