دولتِ پنهان یا نهادهای موازی

زیتون ـ مهسا محمدی: «موازی کاری با دولت صلاح نیست» این گفته آیت‌الله خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی است که در شهریور ماه سال گذشته در نشست مجلس خبرگان بیان شد؛ نشستی که رییس‌جمهوری، گویا به حالت قهر بابت همین موازی‌کاری‌ها، در آن شرکت نکرده بود.

آن روز آیت‌الله خامنه‌ای همچنین تاکید کرد که «ایجاد تشکیلات و کار موازی با دولت نیز به صلاح و موفق نخواهد بود و تجربه ثابت کرده است که کار باید به وسیله‌ مسئولان آن، در مجاری قانونی انجام بگیرد.»  این سخنانِ کسی است که  از «ولایت فقیه» و «بیت رهبری» و  نهادهای وابسته به آن یک «نهاد» تمام عیار و اجرایی ساخت و  می‌توان گفت یکی از موثرترین افراد در شکل گرفتن نهادهای موازی‌ مورد اشاره در ایران است و همچنان در موقع لزوم تمام و کمال از آنان دفاع می‌کند.

در وضعیتی که با افزایش فشارهای سیاسی و اقتصادی به ایران نیاز به انسجام در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و کاهش هزینه‌‌های اقتصادی دولت بیش از پیش احساس می‌شود، «دولت پنهان» همچنان وبال سیاست و اقتصاد در این کشور است.

در وضعیتی که با افزایش فشارهای سیاسی و اقتصادی به ایران بر اثر تحریم‌ها و کاهش روزافزون فروش نفت، نیاز به انسجام در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و کاهش هزینه‌‌های اقتصادی دولت بیش از پیش احساس می‌شود، «دولت پنهان» و یا به عبارتی همان نهادهای موازی همچنان وبال سیاست و اقتصاد در این کشور است. به طوریکه به ازای هر «سیاست» چندین سیاست‌گذار در قانون و فرای آن دیده شده و برای هر ردیف بودجه برای یک وظیفه مشخص  چندین نهاد طلبکار دولت هستند. بدنه‌ای حجیم، ناکارآمد و پرهزینه که سیاست‌های اتخاذی در بخش‌های مختلف آن به ندرت بر هم منطبق‌اند.

انواع موازی‌ها

با وجود این، تنها رهبر ایران نیست که به سنت نامیمون موازی‌کاری در ایران پر و بال داد. شاید بتوان گفت بذر اولیه این تناقض آسیب‌زا در قانون اساسی کاشته شده آنجایی که برای یک «جمهوری» دارای رییس جمهوری، رهبر مشخص شده و اختیارات نامحدودی به وی داد شد و  به سپاه در قامت ارتش و حتی فراتر از آن اجازه رشد داده شد.

درباره نهادهایی مانند شورای نگهبان هم هر چند در قانون برای آن وظایف موازی با مجلس دیده نشده اما عملکرد این نهاد به شکلی است که این تداخل در آن دیده می‌شود. یا در موردی مانند تشخیص مصلحت نظام موازی کاری فعلی این نهاد با مجلس اساسا در شرح وظایف مجمع تشخیص هم نیامده است. به عنوان مثال دخالت آن در روند تصویب لوایح FATF اساسا غیرقانونی بوده و اعتراض نمایندگان و دولت را هم در پی داشت. کار به جایی رسید که نمایندگان مجلس عناوینی مانند «مجلس سنا» و «شورای نگهبان دوم» را به این نهاد دادند و خواستار آن شدند که اگر نظام خواستار تداوم «دخل و تصرف»‌های مجمع تشخیص در روند قانو‌گذاری است، آن را به عنوان «مجلس سنا» وارد قانون کند. در بسیاری از موارد نقش‌ها و کارویژه نهادها هر چند کاملا بر هم منطبق نیستند، اما آنقدر همپوشانی دارند که کار یکدیگر را مختل کنند، یا چنانچه در ایران رخ داد با اختیارات نامحدود یکی، در اینجا مثلا رهبر، دیگری عملا به «تدارکاتچی» بدل شود.

بخش عمده‌ای از این نهادها و ستادها هم در ابتدای انقلاب ایران و متناسب با شرایط «انقلابی»، موازی با دولت قانونی سربرآوردند. نهادهایی که به نظر می‌رسید باید موقت باشند و فقط برای رتق و فتق امور در روزهای ابتدایی بعد از انقلاب شکل گرفته باشند. اما چنین نشد و همچنان به عنوان بخشی از این بدنه بی‌شکل عظیم باقی ماندند و گاه حتی کارکردهای جدیدِ پیشبینی نشده در اساسنامه‌های خود پیدا کردند.

در کنار این نهادهای قانونی‌شده، نهادهای غیرقانونیِ بدون نام، اما فعالی هم وجود دارد که هر چند، خودسر و آتش به اختیارند و منابع را در اختیار دارند اما نام و نشانی ندارند برای پاسخگویی احتمالی و به عنوان مثال زیر لوای مداحان هستند و نظرکرده رهبر.

روند ساخت و تثبیت نهادهای موازی به این صورت است که در ابتدا نهاد مورد نظر بنابر ضرورت یک مقطع تاریخی، از نگاه بنیان‌گذارنش، به شکل فراقانونی شکل می‌گیرد و بعد از آن به مرور در قانون گنجانده می‌شود

به طور کلی به نظر می‌رسد که روند ساخت و تثبیت نهادهای موازی به این صورت است که در ابتدا نهاد مورد نظر بنابر ضرورت یک مقطع تاریخی، از نگاه بنیان‌گذارنش، به شکل فراقانونی شکل می‌گیرد و بعد از آن به مرور در قانون گنجانده می‌شود، زیرمجموعه‌سازی می‌کند و برای آنان ردیف بودجه تعریف می‌شود. این نهادها در اکثر موارد نظارت‌پذیر نیستند و تبدیل به اختیارداران بی‌مسئولیت می‌شوند.

با اتخاذ معنایی گسترده برای تعریف یک نهاد موازی، اگر بخواهیم آن را شامل همه نهادهایی بدانیم که وظایف تعریف شده برای آنان در قانون، یا اعمال خودسرشان که در جمهوری اسلامی پذیرفته و تحمل می‌شود، با حوزه وظایف و اختیارات سه قوه مجریه، قضاییه و مقننه تداخل دارد، به لیست بلندبالایی می‌رسیم. می‌توان به این لیست نهادهای موازی درون این قوا را هم افزود مانند دادگاه‌های انقلاب در قوه قضاییه که خود مجال دیگری می‌طلبد.

رهبر موازیِ رییس جمهور و از سوی دیگر هیات حل اختلاف قوا خود موازی و منصوب رهبر، سپاه موازی ارتش، نمایندگان ولی فقیه در استان‌ها و شهرها موازیِ استانداران و فرمانداران، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و اخیرا مجمع تشخیص مصلحت نظام موازیِ مجلس، اطلاعات سپاه موازیِ وزارت اطلاعات، سپاه قدس  موزای وزارت خارجه (لااقل در منطقه) ، سازمان فرهنگی و هنری شهرداری و حوزه هنری سازمان تبلیغات اسلامی و بخش فرهنگی سپاه و بسیج موازیِ وزارت ارشاد، دادگاه‌های انقلاب و روحانیت و شوراهای ریز و درشت نظارت بر فضای مجازی و صاحب اختیار در این حوزه نهادهای موازی و همپوشان در درون  قوه قضاییه، نیروهای لباس‌شخصی‌ها و بسیج موازی نیروی‌ انتظامی، موازی‌کاری‌های مساجد با مدرسه در آموزش و پرورش، و ده‌ها نهاد ریز و درشت دیگر که موازی قوای سه‌گانه کشور در حال فعالیت ‌اند و «دولت پنهان» را می‎سازند.

 

موارد نقض اصل تفکیک قوا در قانون اساسی
رهبر	بسیاری از نهادها، از جمله رییس جمهور، مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه
سپاه پاسداران انقلاب اسلامی	ارتش جمهوری اسلامی
شورای نگهبان	مجلس

 

	نهادِ موازی حاکمیتی	نهادِ رسمی  (قوه مجریه، مققنه، قضاییه)
قوه مقننه	مجمع تشخیص مصلحت	مجلس شورای اسلامی
	شورای عالی انقلاب فرهنگی
	شورای عالی فضای مجازی
قوه مجریه	نمایندگان ولی فقیه در استان‌ها و شهرها	استانداران و فرمانداران
	سازمان اطلاعات سپاه، سازمان حفاظت اطلاعات سپاه	وزارت اطلاعات
	سپاه قدس (بالاخص در خاورمیانه)	وزارت امور خارجه
	سازمان امور مساجد	وزارت آموزش و پرورش
	شورای هماهنگی تبلیغات اسلامی	وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
	سازمان فرهنگی و هنری شهرداری
	حوزه هنری
	سازمان تبلغات اسلامی
	بخش فرهنگی سپاه و بسیج
	کتابخانه آیت‌الله مرعشی نجفی (‌قم)
	مؤسسه‌ جهاد نصر	وزارت جهاد کشاورزی
	موسسه جهاد استقلال
	بنیاد مسکن انقلاب اسلامی	وزارت راه و شهرسازی
	بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی	وزارت صنایع و معادن، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بخش خصوصی
	کمیته امداد امام خمینی	وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
	بنیاد شهید انقلاب اسلامی
	بنیاد پانزده خرداد
	سازمان بسیج سازندگی	وزارت جهاد کشاورزی، وزارت راه و شهرسازی
	قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا وابسته به سپاه	وزارت نیرو، وزارت نفت، بخش خصوصی
	قرارگاه پیشرفت و آبادانی زیر نظر سپاه استانی	وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نیرو
	موسسه جهاد توسعه	وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نیرو
قوه قضائیه	دادگاه ویژه روحانیت	قوه قضائیه
	دادگاه انقلاب
نیروهای نظامی	بسیج	نیروی‌ انتظامی، قوه قضائیه

 

«سپاه» را شاید بتوان نقطه اشتراک اکثر نهادهای موازی موثر بر سیاست، اقتصاد و فرهنگ کشور در رده‌های پایین‌دستی رهبر دانست. نگاهی به سفرای ایران در منطقه حاکی از آن است که آنان نه از وزارت امور خارجه که از سپاه به آنجا رفته اند. پیمانکاران بزرگ اقتصادی که عملا نه پیمانکار که کارفرما و سیاست‌گذاران اقتصادی هستند از سپاهیانند. کنترل‌ کنندگان مرز که بر ورود و خروج و قاچاق و تنظیم بازار نقش دارند کسی به جز نیروهای سپاه نیستند.

روند تاریخی موازی کاری

در هر کدام از دولت‌های بر سرِ کار آمده در ایران بالاخص بعد از آغاز رهبری آیت الله خامنه‌ای، یکی از عوامل موثر بر پیشبرد سیاست‌های خرد و کلان دولت، میزان انطباق سیاست‌های آن با خط و ربط «موازی‌ها» بود.

عدم انطباق احتمالی دو پیامد داشت. اول اینکه سنگ‌اندازی در کار دولت و نهادهای قانونی دیگر تا بدانجا پیش می‌رفت که مثلا در دوره ریاست جمهوری محمد خاتمی از درون آن نقل‌قول‌ها مشهوری درآمد؛ مانند «من یک تدارکاتچی هستم» و اینکه دولت «هر نه روز یک بحران» را از سر گذراند. این حرف‌ها به همین دست‌اندازها و موانع داخلی ساخته شده توسط نهادهای موازی قانونی و غیرقانونی اشاره دارد که عملا دولت را فلج کرده بود. در مجلس ششم نیز وضع به همین منوال بود.

سنگ‌اندازی در کار دولت و نهادهای قانونی دیگر تا بدانجا پیش می‌رفت که در دوره ریاست جمهوری محمد خاتمی از درون آن نقل‌قول‌ها مشهوری درآمد؛ مانند «من یک تدارکاتچی هستم» و اینکه دولت «هر نه روز یک بحران» را از سر گذراند.

پیامد دوم این اتفاق آن است که برای دولتِ بر سرکار، مفری برای کم‌کاری‌ها و عدم تحقق وعده‌هایش ساخته می‌شود. وجود دولت پنهان قابل انکار نیست، اما اینکه عدم توفیق یک دولت تا چه اندازه ناشی از فساد داخلی و کم‌کاری آن است و تا کجا ناشی از کارشکنی‌ها، با وجود این مانع ، قابل محاسبه نیست و به این ترتیب بدنه اجتماعی حامی دولت نمی‌تواند آن را پاسخگو نگاه دارد.

در زمان ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد اما، بالاخص در دوره اول و تا اواسط نیمه دوم اوضاع بر وفق مرادشان بود. دولت آشکار و پنهان منافع و اهداف مشترکی را دنبال می‌کردند. تنها زمانی که احمدی‌نژاد سرکش شده و دست به نافرمانی‌ زد این فاصله خود را نشان داد.

حسن روحانی اما در ابتدا به نظر می‌رسید که شمشیر را برای موازی‌ها از رو بسته است. با زبان طعنه و کنایه گاهی آنان را «دولت پنهان» خواند و گاهی «دولت با تفنگ». با روسای دولت پنهان، از آیت‌الله خامنه‌ای گرفته تا روسای سپاه جدل لفظی و رسانه‌ای کرد و در نهایت هم بضاعتش در این حد بود که با استناد به شرایط  بد ناشی از فشار اقتصادی تحریم،  بودجه چند نهاد مذهبی را کم کرد. نهادهایی که به گفته اسحاق جهاگیری «با نفوذی که در ریاست جمهوری، سازمان برنامه و بودجه یا مجلس در گذشته داشتند، امروز تبدیل به عضوی از بودجه کشور شده‌اند، به طوری که بودجه آنان اگر در ابتدا یک میلیارد بود، بعد به پنج میلیارد و در حال حاضر تا ۲۰ میلیارد افزایش پیدا کرده است و این در حالی است که قرار نبود آنها از دولت بودجه بگیرند.»

در میان همین کشمکش‌ها بود که رهبر جمهوری اسلامی «موازی کاری» با دولت را نادرست خواند. در همان زمان عزت‌الله ضرغامی، رئیس سابق سازمان صدا و سیمای ایران، در مصاحبه‌ای آشکار کرد که برخی نهادهای زیر نظر آیت‌الله علی خامنه‌ای، خواهان اداره کشور به جای دولت حسن روحانی شده بودند که رهبر ایران با آن مخالفت کرد.

این بدان معناست که دولت موازی مذکور، یک دولت کامل است و بازوهای اقتصادی، نظامی و سیاسی خود را دارد و می‌تواند به تمامی جایگزین دولت انتخابی شود.

با وجود این تاکید، آیت‌الله خامنه ای، عملا نه خودش و نه هیچکدام از این نهادهایی که دستان و چشمان او محسوب می‌شوند، دست از موازی‌کاری و ایجاد اختلال در کار نهادهای قانونی که خود کج‌دار و مریز پیش می‌رفتند، نکشیدند.

در یکی از موارد اخیر هم محمد جواد ظریف، وزیر امور خارجه ایران در اعتراض به آنکه در دیدار با بشار اسد، متحد منطقه‌ای جمهوری اسلامی، حضور نداشت، استعفایی اینستاگرامی داد و در نهایت با دلجویی رقیب‌اش قاسم سلیمانی به کار بازگشت.

چانچه پیش از این هم اشاره شد بخشی از این موازی‌کاری از تناقض نهفته در قانون اساسی برمی‌آید، مانند مورد رهبر و شورای نگهبان، «زیتون» در نظر دارد در این پرونده به بررسی این دست از تناقض‌ها بپردازد. در ادامه نیز با تمرکز بر اقتصادِ موازی‌ها به شرح فعالیت اقتصادی آنان پرداخته و بر چگونگی نظارت و حسابرسی و گردش مالی این نهادها تمرکز می‌کنیم.