نظام بدون نفت چه می‌کند

زیتون ـ جلیل فقیهی: در روزهای گذشته، صنایع پتروشیمی ایران نیز به سیاهه بلندبالای تحریم‌های آمریکا اضافه شد. تحریمی که البته به نظر می‌رسد بیشتر از آنکه اثر عینی بر اقتصاد ایران داشته باشد، حاوی پیامی از جانب آمریکا برای سیاست‌مداران مبنی بر ادامه راهبرد فشار حداکثری بر ایران است. رفت و آمدهای دیپلوماتیک روزهای گذشته نیز نتوانسته از نگرانی نسبت به تنگ‌تر شدن حلقه تحریم‌ها بکاهد. در این میان، به نظر می‌رسد کاهش درآمدهای نفتی کشور مهمترین نگرانی مقامات در ایران باشد.

هرچند طی دهه گذشته و مشخصا پس از تحریم‌های همه جانبه علیه ایران از اوایل دهه ۹۰ خورشیدی، وابستگی اقتصاد ایران به نفت کاهش چشمگیری یافته است، با این حال هنوز هم دلارهای نفتی مهمترین اهرم دولت به منظور رفع کسری بودجه، تراز پرداخت‌های خارجی، تنظیم بازار ارز و جلوگیری از کاهش ارزش پول ملی است. به دلیل همین نقش بی‌بدیل نفت در اقتصاد کشور، کاهش فروش نفت در ماه‌های گذشته بسیاری از دستگاه‌های حکومتی را به صرافت انداخته است تا راهی برای رهایی اقتصاد کشور از این موهبت خدادادی پیدا کنند. موهبتی که این روزها به پاشنه آشیل اقتصاد ایران نیز تبدیل شده است.

کاهش فروش نفت در ماه‌های گذشته بسیاری از دستگاه‌های حکومتی را به صرافت انداخته است تا راهی برای رهایی اقتصاد کشور از این موهبت خدادادی پیدا کنند. موهبتی که این روزها به پاشنه آشیل اقتصاد ایران نیز تبدیل شده است.

به گفته محمد باقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه، امسال «از ۱۴۸ هزار میلیارد تومان میزان وابستگی نفت، حدود ۵۵ هزار میلیارد تومان را تقلیل دادیم، یعنی تلاش کردیم که تنها یک سوم از منابع نفتی را در بودجه قرار دهیم و دو سوم را خارج کردیم». در همین راستا، در طی روزهای گذشته، سازمان برنامه و مرکز پژوهش‌های مجلس هر کدام در گزارش‌های جداگانه‌ای به بیان پیشنهاداتی برای قطع وابستگی مستقیم بودجه کشور از نفت پرداخته‌اند.

طرح اصلاحات بودجه‌ای سازمان برنامه و بودجه شامل سه محور اصلی است. محور اول، بیشتر حول اصلاح ساختاری نهاد بودجه شکل گرفته است. محور دوم به کاهش هزینه‌ها و افزاش درآمدهای دولت می‌پردازد، و بررسی راه‌کارهایی در راستای «افزایش ثبات در اقتصاد کلان و توسعه پایدار» محور سوم طرح پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه است.

در «برنامه عملیاتی صفر کردن فعالانه و ارادی منابع نفت در بودجه» مرکز پژوهش‌های مجلس، کسری بودجه بدون نفت ایران حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که در صورت «اجرای برنامه‌های ۱۰ گانه سالم‌سازی اقتصاد، به طوری که هرکدام از آنها به طور متوسط ۱۰ هزار میلیارد تومان» درآمد ایجاد کند، ورود درآمد نفت به بودجه عمومی کشور صفر خواهد شد. بر این اساس، ۱۰۰ درصد درآمد نفت، پس از کسر سهم شرکت ملی نفت،  وارد صندوق توسعه ملی می‌شود؛ طرحی بلندپروازانه اما به گفته طراحان آن قابل اجرا در یک افق زمانی دو ساله.

طرح اصلاحات بودجه‌ای سازمان برنامه و بودجه

بر اساس طرح سازمان برنامه، «شفافیت» و «انظباط مالی» دو راهکار اساسی برای هرگونه ارتقای کارایی نهاد بودجه و در نهایت رهایی از وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی است. بر این اساس، تاکید این طرح بر وجود یک «ساختار اطلاعاتی جامع و یکپارچه» است که بتوان به وسیله آن بر تمامی عملیات پولی و مالی در کشور نظارت کرد. در این گزارش اشاره شده که لازم است: «حساب‌های بانکی کلیه نهادهایی که حتی بخش کوچکی از منابع آنها از بودجه عمومی تامین می‌شود، بدون انتقال به حساب واحد خزانه، تحت پایش دولت درآید».

در طرح سازمان برنامه اشاره مشخصی به «نهادهای عمومی غیردولتی» شده و بر لزوم «سازماندهی و همسوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی» تاکید می‌شود. این طرح همچنین پیشنهاد کرده است که این نهادها «اطلاعات مورد نیاز کلیه پروژه‌های تکمیل شده، در دست احداث و برنامه‌های آتی» خود را در شفاف کنند.

بیشتر بخوانید:

سهمِ نهادهای موازی از اقتصادِ کشور

پیدا و پنهانِ یارانه‌ها

چرا با ۱۴میلیارد دلار هم نمی‌توان جلوی گرانی گوشت را گرفت

چرا بنزینِ گران بهتر است

بنیاد مستضعفان و جانبازان، بنیاد ۱۵ خرداد، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن و کمیته امداد امام خمینی برخی از مشهورترین نهادهای عمومی غیردولتی هستند که نقش پررنگی در اقتصاد ایران بازی می‌کنند. باید دید آیا دولت توان و اراده لازم برای پیگیری خواسته‌های خود مبنی بر شفافیت مالی نهادهای عمومی غیردولتی و سایر بخش‌های پنهان در اقتصاد کشور را دارد یا این طرح نیز همچون بسیاری دیگر از طرح‌های مشابه قبلی در نهایت به بن‌بست می‌خورد.

یارانه پنهان: احتمالا مهمترین برنامه دولت برای کاهش میزان وابستگی به درآمدهای نفتی کاهش کلی هزینه‌های کشور است که بخش بزرگی از این پول صرف انواع یارانه‌های آشکار و پنهان می‌شود. برآورد سازمان برنامه و بودجه از مجموع یارانه آشکار و پنهان یک سال کشور سالانه حدود ۸۹۰ هزار میلیارد تومان است. این رقم به تنهایی بیش از ۲ برابر کل بودجه سالانه کشور است. با وجود صرف چنین پول هنگفتی، اما سهم همه شهروندان از این یارانه به یک اندازه نیست. مرفه‌ترین قشر جامعه با دریافت ۲۱ میلیون تومان یارانه پنهان، ۷ برابر اقشار محروم از این یارانه‌ها بهره‌مند می‌شود.

سهم همه شهروندان از یارانه به یک اندازه نیست. مرفه‌ترین قشر جامعه با دریافت ۲۱ میلیون تومان یارانه پنهان، ۷ برابر اقشار محروم از این یارانه‌ها بهره‌مند می‌شود.

به علاوه، گزارش‌های مرکز آمار نشان می‌دهد که اختصاص ۱۴ میلیارد دلار ارز ۴۲۰۰ تومانی به کالاهای اساسی، در عمل هیچ تاثیری در پایین نگه داشتن قیمت کالاهای وارداتی با ارز ارزان قیمت نداشته است. واقعیت این است که این ارزپاشی‌ها تنها به افزایش سطح فساد و بی‌عدالتی در جامعه منتهی شده است و بدون تردید یکی از مخرب‌ترین سیاست‌های اقتصادی چند دهه گذشته کشور بوده است.

پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه، اصلاح تدریجی نظام یارانه‌ای است که در قدم اول، شامل حال بنزین و برق خانگی شود و سپس به گازوئیل و برق صنعتی تسری یابد. در این طرح پیشنهادی، سهمیه‌ای حداقلی برای تمام خانواده‌ها در نظر گرفته می‌شود و در صورت نیاز بیشتر، باقی نیاز آنها از بازار آزاد تامین خواهد شد.

سوالی که اینجا مطرح می‌شود این است که چرا با وجود نظر مثبت بدنه کارشناسی سازمان برنامه مبنی بر اصلاح نظام یارانه‌ها و کاهش تدریجی یارانه‌های انرژی، اثر مشخص چنین برنامه‌ای در نظرات و تصمیم‌گیری‌های رئیس این سازمان و باقی سکان‌داران اقتصادی دولت مشاهده نمی‌شود؟ رئیس سازمان برنامه در آخرین اظهارنظرش در این مورد گفته است: «با وجود همه تنگناها، تحت هیچ شرایطی آماده نیستیم تخصیص ۱۴ میلیارد دلار با قیمت ۴۲۰۰ را قطع کنیم.»

یارانه نقدی: یکی دیگر از برنامه‌های پیشنهادی سازمان برنامه، هدفمندی بیشتر در نظام یارانه نقدی در راستای افزایش میزان اثربخشی و اصابت این قبیل از یارانه‌ها به دهک‌های پایین درآمدی است. به نظر می‌رسد به علت فقدان اشراف اطلاعاتی دولت درباره سطح درآمد افراد، نظام یارانه نقدی چندان بهینه و کارا نیست و افراد مختلف، صرف‌نظر از میزان درآمدشان، از این یارانه استفاده می‌کنند. قدم اول برای بهبود نظام یارانه نقدی تهیه پایگاه اطلاعاتی دقیق و جامع از میزان درآمد افراد است.

بر اساس طرح اولیه‌ای که در دولت محمود احمدی‌نژاد تصویب و اجرایی شد، قرار بود هزینه پرداخت یارانه نقدی تنها از محل گران شدن بنزین و سایر حامل‌های انرژی تامین شود. با مرور زمان، عملا دولت مجبور شد برای تامین پول یارانه‌ها از بودجه عمومی کشور استفاده کند.

بر اساس طرح اولیه‌ای که در دولت محمود احمدی‌نژاد تصویب و اجرایی شد، قرار بود هزینه پرداخت یارانه نقدی تنها از محل گران شدن بنزین و سایر حامل‌های انرژی تامین شود. با مرور زمان، با اضافه شدن تعداد یارانه‌بگیران و با ثابت ماندن قیمت بنزین و گازوئیل، عملا دولت مجبور شد برای تامین پول یارانه‌ها از بودجه عمومی کشور استفاده کند.

حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر: تیم کارشناسی سازمان برنامه معتقد است «در شرایط جاری، باید دولت و دستگاه‌های دولتی ضمن اطمینان از حفظ خدمات اساسی مانند آموزش، سلامت، امور دفاعی و امنیتی و …، نسبت به اولویت‌بندی فعالیت‌ها و دسته‌بندی اقلام بودجه‌ای خود در چند طبقه بر اساس میزان ضروری بودن هزینه‌ها اقدام نمایند». بر این اساس، پیشنهاد اصلی سازمان برنامه، کاهش هزینه‌های «شرکت‌های دولتی» و «بیمه سلامت» است.

بودجه شرکت‌های دولتی حدود سه چهارم بودجه کل کشور را به خود اختصاص می‌دهد. بودجه عمومی کشور تنها حدود یک چهارم کل بودجه است و معمولا تنها این بخش از بودجه است که توسط نمایندگان مجلس و رسانه‌ها مورد واکاوی قرار می‌گیرد.

شرکت دولتی، یک واحد سازمانی مشخصی است که تمام یا دست کم بیش از نیمی از سرمایه آن متعلق به دولت باشد (مانند شرکت ملی نفت، بیمه ایران، دانشگاه‌های دولتی، باشگاه استقلال و غیره).

بودجه شرکت‌های دولتی حدود سه چهارم بودجه کل کشور را به خود اختصاص می‌دهد. بودجه عمومی کشور تنها حدود یک چهارم کل بودجه است و معمولا تنها این بخش از بودجه است که توسط نمایندگان مجلس و رسانه‌ها مورد واکاوی قرار می‌گیرد.

بودجه دقیق طرح بیمه سلامت چندان مشخص نیست. به گفته مهندس طاهر موهبتی، رییس سازمان بیمه سلامت ایران، سازمان بیمه سلامت برای بودجه سال ۹۸، مبلغ ۲۳ هزار میلیارد تومانی را پیشنهاد داده بود که در نهایت حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان آن تصویب شد. طرح سازمانه برنامه پیشنهاد می‌کند که کاهش هزینه‌های این طرح می‌تواند در قالب «پالایش افراد تحت پوشش، خدمات تحت پوشش یا سقف سهم پرداختی توسط دولت اعمال شود»

کاهش معافیت‌ها و اصلاح نظام مالیاتی: برخلاف راه‌های به نسبت ساده‌تری که به منظور کاستن از برخی از هزینه‌های دولت وجود دارد (مانند کاهش هزینه یارانه پرداختی به بنزین)، افزایش درآمدهای مالیاتی هرچند در ظاهر فریبنده و سهل‌الوصول است، اما در عمل چندان آسان نیست و نیاز به طراحی‌های پیچیده‌ و فنی گسترده‌ای دارد. این مساله خصوصا درباره مالیات بر سرمایه پیچیده‌تر نیز می‌شود. در دنیای امروز که انتقال سرمایه از کشوری به کشور دیگر دردسر چندانی ندارد، افزایش نرخ مالیات بر سرمایه می‌تواند به خروج  سرمایه از کشور در قالب طیفی از اقدامات از جمله خرید دارایی در کشورهای خارجی، سپرده‌گذاری و سایر اقسام سرمایه‌گذاری در بانک‌های خارجی، و در نهایت خرید ارزهای خارجی و نگهداری در داخل کشور منجر شود.

این مساله خصوصا در شرایطی که کشور از ثبات سیاسی کمتری برخوردار باشد، می‌تواند عواقب جدی‌تری نیز به همراه داشته باشد. باید به این نکته نیز توجه کرد که به دلیل سال‌های طولانی تحریم و ایجاد مانع برای ورود سرمایه به کشور، و نیز خروج سالانه مقادیر زیادی سرمایه از کشور، آنچه امروز شاید حتی مهم‌تر از رفع کسری بودجه باشد، مراقبت و اهتمام به منظور نگه داشتن همین سرمایه موجود در کشور است.

البته این به معنی عدم اصلاح نظام ناکارا و فشل مالیاتی کنونی کشور نیست، بلکه معنی این حرف توجه به این موضوع است که اصولا نباید انتظار زیادی از درآمد حاصل از افزایش مالیات بر سرمایه به منظور جایگزینی سوراخ‌های مالی در بودجه کشور داشت.

علاوه بر مالیات بر سرمایه، افزایش مالیات بر درآمد نیز، خصوصا در شرایط رکود اقتصادی و چشم‌انداز نه چندان روشن از وضعیت پیش‌روی اقتصاد، چندان خوشبینانه نیست.

واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت: در گزارش سازمان برنامه بیان شده است که حجم بالای اموال و دارایی‌های مالی دولت می‌تواند به جریان درآمدی قابل توجهی منجر شود «این جریان درآمدی، لزوما از فروش دارایی‌ها نشات نگرفته و عمدتا بر مولدسازی و ایجاد درآمد از دارایی‌های دولت تکیه دارد». در این گزارش جزئیات زیادی از این طرح بیان نشده است اما احتمالا ادامه روند خصوصی‌سازی، یکی از مهمترین بخش‌های این برنامه خواهد بود. چند روز پیش، سید جعفر سبحانی، معاون سازمان خصوصی‌سازی بیان کرد «۵۲ هزار میلیارد تومان باقی مانده سهام دولت در ۱۸ شرکت بزرگ به صورت بلوکی واگذار می‌شود».

طرح مرکز پژوهش‌های مجلس در رابطه با اداره کشور بدون نفت

بر اساس محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس، برای رفع وابستگی بودجه از نفت، باید حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان از محلی غیر از نفت تأمین شود. برنامه‌های ۱۰ گانه «سالم‌سازی و پاک‌سازی» بودجه از نفت به طوری که هرکدام به طور متوسط ۱۰ هزار میلیارد تومان درآمد غیرنفتی ایجاد کنند، عملا تفاوت ماهوی زیادی با طرح سازمان برنامه و بودجه ندارد و بیشتر حول افزایش درآمدهای مالیاتی، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، جلوگیری از قاچاق بنزین و گازوئیل، حذف ۳ دهک در پرداخت یارانه نقدی و در نهایت فروش یا اجاره بخشی از سهام و دارایی‌های دولتی می‌گردد.

رهایی بودجه کشور از وابستگی به نفت سخت است و عملی شدن آن نیز احتمالا با زد و خوردهای سیاسی همراه خواهد بود. درآمدهای نفتی، در صورت وجود، خوان نعمت حی و حاضری است که هر سیاست‌مدار و حاکمی را وسوسه می‌کند و چشم‌پوشی از آن صرفا با غلبه بر نفس میسر نیست.

به عقیده نویسندگان این گزارش، «بخشی از این طرح که مربوط به اوراق پاکسازی اقتصاد از نفت است، در واقع، به گونه‌ای تجربه بهبود داده شده و تقریبا تا حد امکان رفع اشکال شده اوراق منتشره دولت دکتر محمد مصدق برای نجات اقتصاد ملی در روزگار تحریم فروش نفت توسط انگلستان در سال ۱۳۳۰ است».

در مجموع به نظر می‌رسد، هر دو طرح پیشنهادی توسط سازمان برنامه و مجلس، بیشتر از آنکه به بیان راهکارهای دقیق و جزئی برای رهایی بودجه کشور از وابستگی به نفت نوشته شده باشند، بیشتر به بیان خواسته‌ها و راه‌کارهای کلی برای رسیدن به یک اجماع حداکثری بسنده کرده‌اند.

رهایی بودجه کشور از وابستگی به نفت سخت است و عملی شدن آن نیز احتمالا با زد و خوردهای سیاسی همراه خواهد بود. درآمدهای نفتی، در صورت وجود، خوان نعمت حی و حاضری است که هر سیاست‌مدار و حاکمی را وسوسه می‌کند و چشم‌پوشی از آن صرفا با غلبه بر نفس میسر نیست. انضباط مالی، شفافیت و حساب‌کشی از تمامی ذی‌نفعان اقتصاد، به علاوه تصویب و اجرای مقررات ریز و درشت فراوان از شروط اساسی آن است. تحریم‌های نفتی هرچند مصیبتی برای کشور است، اما احتمالا تنها فایده‌اش «می‌تواند» انضباظ مالی بیشتر و رفع وابستگی بودجه‌ای به درآمدهای نفتی باشد.