صندوق توسعه ملی یا «ضربه‌گیر بودجه»

زیتون ـ جلیل فقیهی: مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۹۷ پرداخته است. بر اساس این گزارش، ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی، ۹۳ درصد از سرمایه‌گذاری‌های ارزی و ۴۵ درصد از تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی خارج از روال قوانین صندوق پرداخت شده است.

البته این پرداخت‌ها «غیرقانونی» نیست. در این گزارش، از این قبیل پرداخت‌ها با عنوان «مغایر با اهداف مندرج در اساسنامه» صندوق توسعه ملی یاد شده است. بر اساس اساسنامه، برداشت از منابع صندوق در راستای احکام بودجه‌ای و لوایح دولتی ممنوع است. برداشت‌های خارج از رویه تنها در مواقعی که «نیازهای ضروری کشور در شرایط نامطلوب» باشد، پس از اجازه رهبر، امکان‌پذیر است. با توجه به برداشت‌های مکرر از صندوق، به نظر می‌رسد یا کشور مدت مدیدی است که در «شرایط نامطلوب» قرار دارد و یا «شرایط نامطلوب» بیشتر به بهانه‌ای برای رفع و رجوع کسری بودجه و ناکارآمدی دولت تبدیل شده است.

صندوق توسعه ملی چیست؟

صندوق توسعه ملی با هدف کاهش وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی ایجاد شد تا به این وسیله درآمدهای نفتی به جای هزینه در مخارج جاری کشور به ثروت‌های ماندگار و بین‌نسلی تبدیل شود. بر اساس قانون، ۳۴ درصد از منابع حاصل از صادرات «نفت، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی» باید به صندوق اختصاص ‌یابد.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، ۴۱ درصد از تسهیلات ارزی، ۹۳ درصد از سرمایه‌گذاری‌های ارزی و ۴۵ درصد از تسهیلات ریالی صندوق توسعه ملی خارج از روال قوانین صندوق پرداخت شده است.

زمستان سال گذشته، آیت‌الله خامنه‌ای با صدور فرمانی از مجلس خواست تا میزان سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی در بودجه سال ۹۸ به ۲۰ درصد کاهش یابد. به گفته علی لاریجانی، علت این فرمان «شرایط کنونی کشور» است. مابه‌التفاوت سهم ۲۰ درصد تعیین شده تا سهم قانونی ۳۴ درصد صندوق توسعه ملی به عنوان بدهی دولت به این صندوق تلقی می‌شود.

برداشت از صندوق چگونه صورت می‌گیرد؟

برداشت پول از صندوق توسعه ملی ایران نیازمند موافقت هیئت امنا و تصویب مجلس است. برای دسترسی فوری به منابع مالی صندوق، اجازه رهبری هم لازم است. رئیس هیئت امنای صندوق توسعه ملی، رئیس جمهور است و هفت نفر از وزرا و روسای سازمان‌های اقتصادی و دو نماینده مجلس و دادستان کل ایران هم در هیئت امنا عضویت دارند.

منابع صندوق به چه بخش‌‌هایی تعلق می‌گیرد؟

منابع صندوق توسعه ملی می‎تواند به متقاضیان بخش خصوصی، نهادهای عمومی غیردولتی و تعاونی اختصاص یابد. بخش تعاونی عملا نقش چندانی در این میان ندارد و به نظر می‌رسد صرفا برای تطابق بیشتر با قانون اساسی نامی از آن در اساس‌نامه آورده شده است.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حاکی از این است که علی‌رغم تاکید اساس‌نامه، حدود نیمی از منابع صندوق توسعه ملی به بخش‌هایی غیر از سه بخش ذکر شده در قانون تخصیص داده شده است و دولت در موارد متعددی از این صندوق برای رفع نیازهای بودجه‌ای کشور برداشت کرده است.

چه پول‌هایی از صندوق خارج شده است؟

پول موجود در صندوق می‌تواند به شکل تسهیلات به متقاضیان داده شده و یا مستقیما در بانک‌ها سرمایه‌گذاری شود. ارائه تسهیلات و سرمایه‌گذاری می‌توانند به شکل ارزی یا ریالی باشند.

تسهیلات ارزی: معمولا بیشترین سهم از منابع صندوق در قالب تسهیلات ارزی به متقاضیان داده می‌شود. تسهیلات با واسطه بانک‌ها و با تایید هیات امنای صندوق پرداخت می‌شود تا صرف پروژه‌های زیربنایی شود.

طبق قانون، ٨٠ درصد ظرفیت صندوق توسعه ملی برای بخش خصوصی و تا سقف ۲۰ درصد برای نهادهای عمومی غیردولتی است. البته در ساختار اقتصادی ایران، تعاریف مختلفی از نهادهای عمومی غیردولتی وجود دارد. به گفته مرتضی شهیدزاده، مدیر عامل صندوق توسعه ملی، بر اساس تعاریف این صندوق «نهاد عمومی غیردولتی یعنی اینکه سهم دولت کمتر از ۲۰ درصد باشد. البته در برخی بنگاه‌ها سهم دولت ۱۴ درصد است اما مدیریت آن دولتی است به همین دلیل از نظر صندوق،‌ این شرکت نهاد عمومی غیردولتی نیست. یا مواردی است که شرکت‌هایی که مربوط به سهام عدالت می‌شود و دولت آن را مدیریت می‌کند بنابراین مشمول نیست».

براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی تخصیص داده شده از ابتدای کار صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۳۹ میلیارد دلار بوده است. سهم بخش خصوصی حدود ۶۰ درصد و سهم بخش عمومی غیردولتی حدود ۴۰ درصد بوده است.

اطلاع دقیقی درباره دریافت‌کنندگان تسهیلات بخش خصوصی در دسترس نیست. شهیدزاده در پاسخ به روزنامه ایران گفته است: «اطلاعات جزئی تمام کسانی که از محل صندوق تسهیلات ارزی و ریالی دریافت کرده‌اند، از طریق بانک‌های عامل موجود است، اما افشای این اطلاعات فقط با حکم قاضی ممکن است چرا‌که به‌نوعی اطلاعات فردی محسوب می‌شود».

علاوه بر تسهیلات پرداخت شده در چارچوب اساس‌نامه، از ابتدای تاسیس صندوق تا انتهای سال ۹۷، حدود ۲۸ میلیارد دلار نیز به شکل تکلیفی (خارج از روال سیاست‌های صندوق) از منابع صندوق به طرح‌های مختلف پرداخت شده است که بخش بزرگی از آن صرف هزینه‌های بودجه‌ای و همچنین طرح‌های ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی شده است.

موارد برداشت شده از این حساب در سال ۹۷ به شرح زیر است:

• تقویت بنیه دفاعی ۲.۵ میلیارد دلار
• پروژه های آب‌رسانی و آبخیزداری ۶۵۰ میلیون دلار
• صداوسیما ۱۵۰ میلیون دلار
• مقابله با ریزگردها ۱۵۰ میلیون دلار
• واکسن پنوموکوک (سینه پهلو) و روتا ویروس‌(عفونت کودکان) ۱۰۰ میلیون دلار
• بازسازی مناطق زلزله‌ زده و سیل زده ۱۰۰ میلیون دلار

سپرده گذاری ارزی: بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص می‌یابد تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (ازجمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن ) اختصاص دهند.

براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل سپرده‌گذاری‌های ارزیِ صندوق توسعه ملی در بانک‌ها، از ابتدای کار صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۶ میلیارد دلار بوده است که بیش از ۹۳ درصد از این منابع ارزی ناشی از احکام بودجه‌ای و خارج از روال سیاست‌های صندوق است.

 

وضعیت تأمین مالی ارزی منابع صندوق توسعه ملی، از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۹۷ (اعداد گرد شده است)

در مجموع، تنها حدود ۴۵ میلیارد دلار، یعنی معادل ۶۱ درصد از منابع ارزی صندوق توسعه ملی در چارچوب اساسنامه تخصیص داده شده است. از آن جایی که پول‌های تخصیص یافته در این چارچوب در قالب تسهیلات و سرمایه‌گذاری است، می‌توان گفت این پول‌ها هرچند در حساب صندوق نیست اما «خرج» نشده است و در آینده به حساب صندوق بازگردانده خواهد شد.

از سوی دیگر، حدود ۲۸ میلیارد دلار، یعنی معادل ۳۹ درصد از منابع ارزی صندوق توسعه ملی، خارج از چارچوب اساسنامه تخصیص داده شده است. بخشی بزرگی از این پول‌ها غیر قابل بازگشت است و به اصطلاح «خرج» هزینه‌های جاری شده است.

حدود ۲۸ میلیارد دلار، یعنی معادل ۳۹ درصد از منابع ارزی صندوق توسعه ملی، خارج از چارچوب اساسنامه تخصیص داده شده است. بخشی بزرگی از این پول‌ها غیر قابل بازگشت است و به اصطلاح «خرج» هزینه‌های جاری شده است.

در بهار امسال و در پی وقوع سیلاب‌های کم سابقه، حسن روحانی خواهان برداشت اضطراری از صندوق توسعه ملی برای جبران خسارت‌های سیل بود که مورد موافقت آیت‌الله خامنه‌ای قرار نگرفت. رهبر ایران در پاسخ به درخواست رئیس جمهور گفته بود که باید از منابع دیگری برای رسیدگی به سیل‌‎زدگان استفاده شود، و البته «در ادامه پس از جمع‌بندی وضعیت، در صورت نیاز، برداشت از صندوق مزبور مورد تأیید این‌جانب خواهد بود.»

تسهیلات ریالی: علاوه بر تسهیلات ارزی، بخشی از منابع صندوق توسعه ملی نیز به تسهیلات و سرمایه‌گذاری‌های ریالی اختصاص می‌یابد. از ابتدای تاسیس صندوق تا پایان سال ۹۷، حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق صرف این اهداف شده است.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، تنها حدود ۳۳ هزار میلیارد تومان، یعنی معادل ۵۵ درصد از منابع ریالی صندوق توسعه ملی در چارچوب اساسنامه تخصیص داده شده است.

از سوی دیگر، حدود ۴۵ درصد از این منابع (حدود ۲۸ هزار میلیارد تومان) خارج از روال اساس‌نامه صندوق و صرف نیازهای بودجه‌ای کشور و نیز حمایت از «توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری» کشور شده است.

وضعیت تأمین مالی ریالی منابع صندوق توسعه ملی، از ابتدای تأسیس تا پایان سال ۹۷ (اعداد گرد شده است)

وضعیت در سال ۹۸ چگونه است؟

بر اساس اسناد منتشرشده، ورودی صندوق توسعه ملی از ابتدا تا پایان سال ۹۷ بیشتر از ۱۰۰ میلیارد دلار بوده است که بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی تاکنون فقط از ۱۹ میلیارد دلار آن استفاده کرده‌اند.

با توجه به مطالب گفته شده، به نظر می‌رسد صندوق کارکرد اصلی خود را از دست داده است و به نوشته گزارش مجلس به صندوق «ضربه‌گیر بودجه» تبدیل شده است.

با توجه به کاهش درآمدهای نفتی کشور در سال جاری، پیش‌بینی می‌شود چنین روندی در سال ۹۸ نیز ادامه پیدا کند. چندی پیش «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا»، به منظور جبران کسری بودجه ۹۸ مصوب کرد که دولت می‌تواند تا سقف ۴۵ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی برداشت کند. تقریبا همه این پول صرف بودجه جاری کشور (پرداخت حقوق و دستمزد) می‌شود.

به نظر می‌رسد صندوق کارکرد اصلی خود را از دست داده است و به نوشته گزارش مجلس به صندوق «ضربه‌گیر بودجه» تبدیل شده است.

علاوه بر این، بر اساس قانون بودجه ۹۸، به دولت اجازه داده شده تا مبلغ ۲ میلیارد و ۳۷۵ میلیون یورو از منابع صندوق توسعه ملی به ‌صورت تسهیلات ارزی با تضمین دولت برای مصارف مشخصی (از جمله تقویت بنیه دفاعی، توسعه برنامه‌های صداوسیما و آبخیزداری و آبخوانداری) صرف شود. اگر این رقم یورویی را با نرخ نیمایی محاسبه کنیم، میزان تسهیلات ارزی صندوق به حدود ۳۱ هزار میلیارد تومان و اگر با نرخ دولتی محاسبه کنیم به حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان می‌رسد.

با این توضیحات، به نظر می‌رسد در سال جاری نیز برداشت خارج از روال دولت از صندوق توسعه ملی رقمی بین ۵۶ تا ۷۶ هزار میلیارد تومان خواهد بود.