«بودجه دوسالانه»، بلندپروازیِ سال‌های تحریم

زیتون ـ جلیل فقیهی: چند تن از اعضای دولت، طی روزهای اخیر، خبر از تغییرات بزرگی در بودجه سال آینده کشور دادند. قرار است از سال آینده درآمدهای نفتی کشور از بودجه جاری جدا شده و صرفا به بودجه عمرانی اختصاص یابد. اتفاقی که، در صورت عملیاتی شدن، می‌تواند سرمنشا تحولات بزرگی در اقتصاد کشور شود. البته صحبت از «بودجه بدون نفت» چندان جدید نیست.

در طی چند دهه گذشته، هر از چندی، به خصوص در مواقعی که درآمدهای نفتی کشور بنا به دلایلی کاهش قابل توجهی می‌یابد، سیاست‌مداران، بیشتر از روی اجبار، به چنین طرح‌هایی روی می‌آورند، اما با پایان یافتن شرایط اضطرار و بهبود درآمدهای مالی، بار دیگر اصلاحات اقتصادی به آینده نامعلومی موکول می‌شود.

این بار به نظر می‌رسد اراده دولت برای قطع وابستگی بودجه جاری کشور از درآمدهای نفتی جدی‌تر از قبل است. البته تصمیم دولت، تنها بخشی از فرآیندی پیچیده و طولانی است که در نظام قانون‌گذاری کشور باید طی شود تا یک لایحه پس از اعمال نظرهای فراوان به قانون تبدیل شود. جدای از آن، عملیاتی کردن طرح «بودجه بدون نفت» چندان ساده نیست و مستلزم برنامه‌ریزی دقیق، ایجاد زیرساخت‌های مناسب، و شاید از همه مهمتر درافتادن با افراد، نهادها و طبقاتی از جامعه است که ذی‌نفع وضعیت کنونی هستند و هرگونه تغییر و اصلاحی در نهایت به ضرر آنها تمام خواهد شد.

دو بال طرح بودجه بدون نفت، یکی «کاهش هزینه‌ها» از طریق اصلاح نظام یارانه و دیگری «افزایش درآمدها» از طریق اصلاح نظام مالیاتی است.

دو بال طرح بودجه بدون نفت، یکی «کاهش هزینه‌ها» از طریق اصلاح نظام یارانه و دیگری «افزایش درآمدها» از طریق اصلاح نظام مالیاتی است.

علاوه بر تغییرات ذکر شده، قرار است از سال آینده بودجه دولت دوساله شود. یعنی امسال، بودجه سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، در قالب یک برنامه واحد به مجلس ارائه می‌شود.

قطع وابستگی بودجه به نفت

اشکال اصلی وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی، نوسانات شدید درآمدهای حاصل از فروش نفت و در نتیجه ناپایداری منابع تامین بودجه است. دامنه این نوسانات به ویژه برای کشوری مثل ایران که سال‌های طولانی درگیر پرونده‌های متعدد سیاسی و تحریم‌های اقتصادی است، دوچندان است. نوسان درآمدهای نفتی یکی از اصلی ترین عوامل کسری بودجه دولت است که نتیجه آن تورم بالا و مزمن در ۵۰ سال گذشته بوده است.

دولت در اصلاحیه بودجه ۹۸، با پذیرش این که تقریبا دوسوم از درآمدهای نفتی که از ابتدا در نظر گرفته بود قابل تحقق نیست، درآمدهای نفتی کشور را که در ابتدا حدود ۱۵۸ هزار میلیارد تومان بود، به حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان کاهش داد.

سال گذشته، با وجود خارج شدن آمریکا از برجام و بازگشت تحریم‌ها، بودجه ۹۸ بسیار خوش‌بینانه و با فرض فروش حدود یک و نیم میلیون بشکه نفت در روز بسته شده بود. با سخت‌تر شدن تحریم‌ها علیه ایران، درآمدهای نفتی کشور به شدت کاهش یافته است. میزان صادرات نفت ایران چندان شفاف نیست. ایران و خریداران نفت ایران، به دلایل قابل فهم، ترجیح می‌دهند اطلاعات مبادلات نفتی را علنی نکنند. به تازگی حمید پورمحمدی، معاون سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده که میزان فروش نفت ایران ۳۰۰ هزار بشکه در روز است.

درنتیجه، دولت در اصلاحیه بودجه ۹۸، با پذیرش این که تقریبا دوسوم از درآمدهای نفتی که از ابتدا در نظر گرفته بود قابل تحقق نیست، درآمدهای نفتی کشور را که در ابتدا حدود ۱۵۸ هزار میلیارد تومان بود، به حدود ۶۱ هزار میلیارد تومان کاهش داد.

کاهش درآمدهای نفتی اما به اصلاحات اقتصادی و تغییر رویه‌های مخرب دولت منجر نشد. به جای آن، دولت به دم‌دستی‌ترین راه‌حل‌ها، یعنی کاهش ناپایدار و غیرسیستماتیک هزینه‌ها و دست بردن به پس‌اندازهای کشور روی آورد.

در بخش کاهش هزینه‌ها، از آنجایی که دولت خود را به پرداخت حقوق کارکنان و بازنشستگان متعهد می‌داند، بودجه این بخش تغییر چندانی نکرده است. بیشترین کاهش هزینه‌ها مربوط به بودجه عمرانی است. با توجه به نقش پررنگ دولت در اقتصاد کشور، کاهش بودجه عمرانی دولت در عمل به متوقف شدن بسیاری از پروژه‌های عمرانی و در نتیجه رکود اقتصادی منجر می‌شود.

کاهش درآمدهای نفتی اما به اصلاحات اقتصادی و تغییر رویه‌های مخرب دولت منجر نشد. به جای آن، دولت به دم‌دستی‌ترین راه‌حل‌ها، یعنی کاهش ناپایدار و غیرسیستماتیک هزینه‌ها و دست بردن به پس‌اندازهای کشور روی آورد.

علی‌رغم کاستن از هزینه‌ها، هنوز ۷۶ هزار میلیارد تومان کسری بودجه وجود دارد. تابستان امسال «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» مصوب کرد که کسری بودجه امسال باید از طریق برداشت از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق قرضی تامین شود. تصمیمی که با انتقادات بسیاری همراه بود و مخالفین دولت از آن به «آینده‌فروشی» یاد کردند.

مالیات

افزایش درآمدهای مالیاتی یکی از دو راهکار دولت برای رهایی از درآمدهای پرنوسان نفتی است. مهمترین منبع درآمد دولت در تقریبا تمام اقتصادهای پیشرفته مالیات است. اتکای بودجه به درآمدهای مالیاتی به جای درآمد حاصل از فروش منابع طبیعی مزایای زیادی به همراه دارد. از دید اقتصادی، پایداری و پیش‌بینی‌پذیری درآمدهای مالیاتی نسبت به درآمدهای نفتی به مراتب بیشتر است. از دید سیاسی، تجربه نشان داده است دولت متکی به مالیات اقشار مختلف مردم لاجرم دولتی پاسخگوتر است و کمتر می‌تواند منابع حاصل از مالیاتی که مستقیم از مردم گرفته است را صرف سیاست‌هایی کند که اکثریت همان مردم با آن سر سازگاری ندارند. استفاده بی‌حساب و کتاب از درآمدهای نفتی، در عمل به قدرتمندتر شدن حکومت و بی‌اعتنایی به آرای عمومی می‌انجامد.

نظام مالیاتی کشور قرار است از سال آینده تغییرات بنیادینی کند. دو بخش محوری این تغییرات یکی «مالیات بر عایدی سرمایه» و دیگری «تغییر ضرایب مالیاتی» است.

به هر ترتیب، به گفته مقامات دولتی نظام مالیاتی کشور قرار است از سال آینده تغییرات بنیادینی کند. دو بخش محوری این تغییرات یکی «مالیات بر عایدی سرمایه» و دیگری «تغییر ضرایب مالیاتی» است.

به گفته محمدباقر نوبخت، رییس سازمان برنامه و بودجه «بخشی از پایه‌های مالیاتی وجود دارد که قبلا آنها را طبق قانون مشمول مالیات نمی‌دانستیم، بنابراین پایه مالیاتی تلقی نمی‌شد، مثل عایدی سرمایه که در بودجه سال آینده تحت چارچوب اصلاح ساختار بودجه به‌ عنوان منابع مالیاتی جدید تعریف می‌کنیم». مالیات بر عایدی سرمایه، به معنی مالیات بر زمین، املاک، خودرو، ارز و طلا است.

دولت همچنین در نظر دارد تغییرات عمده‌ای در ضرایب مالیاتی اعمال کند. بر این اساس، قرار است ضرایب مالیاتی بنگاه‌های تولیدی کاهش یابد و در عوض مالیات‌های دیگری جایگزین مالیات بنگاه‌های تولیدی شود. به گفته نوبخت، دولت می‌خواهد «به جای اینکه بر درآمد بنگاه‌های تولیدی تمرکز کند، مالیات بر درآمد کل خانوار را مبنای عمل قرار دهد». تمرکز مالیات بر درآمد کل افراد و شرکت‌ها، به جای مالیات بر تولید روش شناخته‌شده‌ای است که در بیشتر اقتصادهای پیشرفته اعمال می‌شود.

البته باید توجه داشت که هرچند جایگزینی درآمدهای نفتی با درآمدهای مالیاتی منافع زیادی برای اقتصاد کشور در پی خواهد داشت، اما عملیاتی کردن این قبیل درآمدها چندان آسان نیست و نیاز به اطلاعات دقیق و جزئی از میزان درآمد و دارایی افراد و نیز طراحی‌های فنی گسترده‌ای دارد.

هرچند جایگزینی درآمدهای نفتی با درآمدهای مالیاتی منافع زیادی برای اقتصاد کشور در پی خواهد داشت، اما عملیاتی کردن این قبیل درآمدها چندان آسان نیست و نیاز به اطلاعات دقیق و جزئی از میزان درآمد و دارایی افراد و نیز طراحی‌های فنی گسترده‌ای دارد.

مضاف بر آن، بخش بزرگی از اقتصاد کشور تحت کنترل «نهادهای حکومتی» و «نهادهای عمومی غیردولتی» از جمله ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد مستضعفان و جانبازان، آستان قدس رضوی، بنیاد ۱۵ خرداد، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن و کمیته امداد امام خمینی است. در طی سالیان گذشته، ستاندن مالیات از این نهادها، هم به دلیل محدودیت‌های قانونی مبنی بر معافیت بر مالیات، و هم به دلیل عدم شفافیت فعالیت‌های اقتصادی این نهادها، همواره با مشکلات زیادی همراه بوده است. مشکلاتی که بیشتر ریشه در سیاست و توازن قوای نیروهای صاحب نفوذ در حاکمیت دارد و در شرایط کنونی کشور که دولت از اهرم فشار چندانی برخوردار نیست، چشم‌انداز روشنی برای غلبه بر این قبیل مشکلات دیده نمی‌شود.

یارانه

اصلاح نظام یارانه یکی دیگر از راهکارهای دولت برای قطع وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی است. واقعیت این است که هرگونه اصلاح اقتصادی در کشور ملزم به اصلاح نظام ناکارا و به شدت ناعادلانه یارانه به ویژه در بخش انرژی است.

برآورد سازمان برنامه و بودجه از مجموع یارانه آشکار و پنهان یک سال کشور سالانه حدود ۸۹۰ هزار میلیارد تومان است. این رقم به تنهایی بیش از ۲ برابر کل بودجه سالانه کشور است. با وجود صرف چنین پول هنگفتی، اما سهم همه شهروندان از این یارانه به یک اندازه نیست. مرفه‌ترین قشر جامعه با دریافت ۲۱ میلیون تومان یارانه پنهان، ۷ برابر اقشار محروم از این یارانه‌ها بهره‌مند می‌شود.

بیشتر بخوانید:

چه کسانی بیشترین سهم را از یارانه می‌برند؟

چرا بنزینِ گران بهتر است

«بنزین» بر آتش اختلاف کابینه

پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه، اصلاح تدریجی نظام پرداخت یارانه است که در قدم اول، شامل حال بنزین و برق خانگی شود و سپس به گازوئیل و برق صنعتی تسری یابد. در این طرح پیشنهادی، سهمیه‌ای حداقلی برای تمام خانواده‌ها در نظر گرفته می‌شود و در صورت نیاز بیشتر، باقی نیاز آنها از بازار آزاد تامین خواهد شد.

بخش قابل توجه دیگری از یارانه‌ها، اختصاص ارز ۴۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی است. بعد از اجرای این طرح در ابتدای سال ۹۷ تا به امروز بیشتر از ۲۸ میلیارد دلار به واردات کالاهای اساسی و به منظور پایین نگه داشتن قیمت آنها اختصاص یافته است. این در حالی است که گزارش‌های مرکز آمار نشان می‌دهد اختصاص این حجم عظیم از پرارزش‌ترین دارایی‌های کشور به کالاهای اساسی، در عمل هیچ تاثیری در پایین نگه داشتن قیمت کالاهای وارداتی نداشته است. واقعیت این است که این ارزپاشی‌ها تنها به افزایش فساد و بی‌عدالتی در جامعه منتهی شده و بدون تردید یکی از مخرب‌ترین سیاست‌های اقتصادی چند دهه گذشته کشور بوده است.

در طرح جدید سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد شده است که به جای تخصیص ارز ارزان به کالاهای اساسی، یارانه موجود در ارز از طریق کالابرگ اعتباری و وام سرمایه در گردش به مصرف‌کننده نهایی و تولیدکننده داده شود.

بودجه دوساله

یکی دیگر از برنامه‌های دولت برای بودجه سال آینده الحاق بودجه سال ۱۴۰۰ به بودجه سال ۱۳۹۹ است. به گفته مقامات دولتی مزیت اصلی بودجه دوساله، بیشتر شدن افق دید و برنامه‌ریزی بلندمدت‌تر برای اجرای پروژه‌های عمرانی است.

با این وجود، سوالی که اینجا مطرح می‌شود این است که در شرایطی که اقتصاد کشور بیش از هر زمانی شکننده و ناپایدار است، تخمین هزینه‌ها و درآمدها با خطاهای زیادی همراه است، و کسری بودجه چون آفتی مزمن به دامن دولت‌های مختلف افتاده است، آیا وقت مناسبی برای دوسالانه کردن بودجه است؟

به علت ضعیف بودن ساز و کارهای نظارتی دقیق بر عملکرد ارگان‌های مختلف و نبود شفافیت لازم، دادن اختیارات دوساله به هر کدام از این ارگان‌ها می‌تواند به افزایش کسری بودجه در پایان سال دوم منجر شود.

مضاف بر این، به علت ضعیف بودن ساز و کارهای نظارتی دقیق بر عملکرد ارگان‌های مختلف و نبود شفافیت لازم، دادن اختیارات دوساله به هر کدام از این ارگان‌ها می‌تواند به افزایش کسری بودجه در پایان سال دوم منجر شود.

به هر ترتیب، با نگاهی به کلیت برنامه «بودجه بدون نفت» می‌توان گفت این طرح در صورت موفقیت می‌تواند به یکی از بزرگ‌ترین اصلاحات اقتصادی چند دهه اخیر بیانجامد. با این وجود، باید منتظر جزئیات بیشتری از این طرح نشست و دید خروجی آن بعد از گذشت از هفت‌خوان قانون‌گذاری کشور تا چه اندازه به اهداف از پیش گفته‌شده وفادار می‌ماند.